Новости
Компании
Назад
3 Марта 2009, 14:31
Переход застройщиков через Альпы
С конца 2008 года участники рынка CRE и общественность Петербурга замерли в ожидании принятия Правил землепользования и застройки, призванных упорядочить регулирование застройки и установить единые правила игры для инвесторов и девелоперов в этой сфере. 4 февраля Законодательное Собрание Петербурга наконец-то приняло Правила в третьем чтении, одобрив губернаторскую поправку о снижении высоты 78 локальных доминант.
Еще летом 2008 года в соответствии с требованиями действующего законодательства проект Правил землепользования и застройки (ПЗиЗ) прошел процедуру публичных слушаний, результатом которых стали многочисленные возражения по проекту и последующее внесение в него поправок. 21 ноября 2008 года доработанный по итогам публичных слушаний проект ПЗиЗ был внесен в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и в декабре прошлого года принят в первом чтении. Несмотря на то что по информации, опубликованной в прессе, в представленном в заксобрание проекте ПЗиЗ была учтена менее чем половина заявленных в ходе публичных слушаний возражений и сами депутаты степень юридической проработанности документа оценивают как довольно низкую, представителями власти города неоднократно декларировалось, что, независимо от степени готовности документа, он вступит в законную силу с 1 января 2009 года.
Тем не менее этого не произошло, и в органах массовой информации появились сообщения о том, что утверждение ПЗиЗ в очередной раз переносится, причиной чему послужила, в частности, несогласованность текста документа с законодательством об охране памятников и градостроительными нормами. Ранее прокуратурой Санкт-Петербурга был озвучен ряд (на первый взгляд небезосновательных) замечаний по поводу содержания проекта ПЗиЗ, резюмированных общим выводом о том, что «в существующем виде Правила землепользования и застройки противоречат действующему законодательству и нарушают государственные и общественные интересы».
Лишь 28 января заксобрание Петербурга наконец-то приняло ПЗиЗ во втором чтении, одобрив губернаторскую поправку о снижении высоты 78 локальных доминант, а 4 февраля документ прошел заключительное, третье чтение. Авторы настоящей статьи, опираясь на размещенный на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга проект ПЗиЗ, попытались оценить влияние грядущих изменений, связанных с принятием ПЗиЗ в Санкт-Петербурге, на реализуемые в настоящее время и запланированные к реализации девелоперские проекты.
Три кита
При осуществлении девелоперского проекта всегда важно учитывать положения действующей и разрабатываемой градостроительной документации, содержащей основные параметры регулирования застройки земель населенных пунктов. На федеральном уровне основные принципы правового регулирования застройки, а также основные требования, предъявляемые при осуществлении градостроительной деятельности, закреплены Градостроительным кодексом РФ. Для Санкт-Петербурга, как субъекта Федерации, обладающего особым статусом, принципиальное значение имеет правовое регулирование, существующее на региональном уровне.
Именно региональное законодательство ориентировано на создание детального регулирования застройки, учитывающего градостроительные особенности конкретной территории и обеспечивающего сохранение, восстановление и развитие уникальной градостроительной среды региона. Данные особенности должны быть учтены в документах функционального зонирования, территориального планирования и в документах по планировке территории. Перечисленные три вида градостроительной документации призваны выполнять различные функции и не должны противоречить друг другу. По общему правилу реализация какого-либо инвестиционного проекта в отсутствие всей необходимой градостроительной документации невозможна.
В Санкт-Петербурге идет активная работа по созданию необходимой градостроительной документации регионального уровня: уже действует генеральный план города, утвержденный законом Санкт-Петербурга «О генеральном плане» (документ территориального планирования), разрабатывается применительно к элементам планировочной структуры документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, градостроительные планы). Правила землепользования и застройки – основной документ функционального зонирования. Они призваны установить параметры и пределы разрешенного и допустимого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, в том числе высотность возводимых объектов, а также возможность и процедуру получения разрешения на отклонение от предусмотренных параметров.
Иными словами, основная цель ПЗиЗ – предписание, какие объекты можно строить в определенных частях (зонах) города и каково может быть функциональное назначение этих объектов.
Региональные особенности переходного периода
До момента утверждения в составе ПЗиЗ градостроительных регламентов и карты градостроительного зонирования для всей территории города законом Санкт-Петербурга № 778-116 «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» от 30 декабря 2003 года установлен переходный период, в течение которого для целей подготовки проектной документации роль ПЗиЗ выполняли временные регламенты застройки территории (ВРЗ), разрабатываемые, как правило, применительно к кварталам застройки и утрачивающие силу после утверждения ПЗиЗ. Подтверждая избитую истину о том, что нет ничего более постоянного, чем нечто временное, переходный период регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге значительно затянулся: уже более восьми лет город живет в условиях отсутствия единого документа функционального зонирования. В этой связи особую актуальность приобретает анализ возможных последствий вступления в силу ПЗиЗ для инвестпроектов, реализация которых была начата ранее (до вступления в законную силу ПЗиЗ) либо планируется в ближайшее время.
Как упоминалось выше, разработанные ВРЗ утрачивают силу после утверждения документации градостроительного зонирования (то есть ПЗиЗ). При этом, как следует из буквальной трактовки положений действующего законодательства, ПЗиЗ должны учитывать содержание уже разработанной градостроительной документации. Между тем на практике довольно часто возникают ситуации, когда по какой-либо причине положения разработанного в отношении земельного участка ВРЗ не учтены в проекте ПЗиЗ либо учтены не полностью. Например, известны случаи, когда проект ПЗиЗ предусматривает зонирование территории, в корне отличное от установленного в ВРЗ, что серьезно затрудняет дальнейшее использование уже существующих на данной территории объектов, в частности, запрещает их реконструкцию. Действительно, по меньшей мере странной выглядит ситуация, когда девелопером в полном соответствии с законодательством на принадлежащем ему земельном участке было возведено здание, например, офисного центра, а после принятия ПЗиЗ выясняется, что в данном квартале законодатель желает видеть исключительно жилые дома и офисам там не место. В практическом аспекте это означает, что такому девелоперу не разрешат перепланировку, реконструкцию или иное изменение параметров возведенного офисного центра, а вместо этого предложат перепрофилировать объект. При этом возможность по оспариванию ПЗиЗ в части несоответствия положениям разработанного ВРЗ представляется во многом теоретической, поскольку формально при принятии ПЗиЗ все требования действующего законодательства были соблюдены, в том числе и возможность заинтересованных лиц представить свои возражения на проект ПЗиЗ в ходе публичных слушаний.
Все зависит от стадии
Очевидно, что варианты развития событий в подобных случаях во многом зависят от стадии, на которой находится реализация инвестиционного проекта. Если к моменту вступления в силу ПЗиЗ девелопером было получено разрешение на строительство (реконструкцию), данное разрешение на строительство сохраняет свое действие на срок его выдачи вне зависимости от утверждения ПЗиЗ, и, следовательно, возведение объекта возможно в соответствии с параметрами, указанными в проектной документации и разрешении на строительство, даже если они отличаются от предписаний ПЗиЗ.
Вместе с тем необходимо отметить, что продление ранее выданного разрешения на строительство (реконструкцию), а также получение разрешения на реконструкцию после вступления в силу ПЗиЗ может производиться только в соответствии с требованиями Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Таким образом, после вступления в силу ПЗиЗ построенное здание может использоваться без приведения в соответствие с требованиями ПЗиЗ, однако для реконструкции построенного здания, в случае если его назначение не соответствует требованиям ПЗиЗ, потребуется перепрофилирование здания либо утверждение отклонений от предусмотренных ПЗиЗ параметров.
Наконец, в том случае, если к моменту вступления в силу ПЗиЗ разрешение на строительство (реконструкцию) компанией не получено, данное разрешение может быть получено только в соответствии с ПЗиЗ, то есть неминуемо приведение проектной и иной документации в соответствие с требованиями ПЗиЗ. Впоследствии для согласования желаемых параметров объекта возможно будет инициировать процедуру утверждения отклонений от предусмотренных ПЗиЗ параметров. Применительно к данной процедуре проект ПЗиЗ предусматривает возможность утверждения отклонений правительством Санкт-Петербурга после прохождения процедуры общественных слушаний и рассмотрения на градостроительном совете.
Остаться на высоте
Сделанные выше выводы в полной мере применимы к отношениям, связанным с определением высотных параметров возводимых объектов. В настоящее время отсутствуют правовые нормы, устанавливающие параметры высотного регулирования возводимых объектов. Постановлением правительства Санкт-Петербурга № 1731 были отменены существовавшие ранее параметры высотного регулирования (установленные постановлением правительства Санкт-Петербурга № 648), а новые параметры вступят в силу после утверждения и вступления в законную силу ПЗиЗ.
В условиях отсутствия норм, устанавливающих параметры высотного регулирования возводимых объектов, в соответствующих позициях, разработанных ВРЗ, данные параметры не указывались, а, как правило, содержалась одна из фраз: «Настоящим Временным регламентом не устанавливается», «Определяется в соответствии с техническими регламентами», «Устанавливается КГА при согласовании намерений застройщика» или «Устанавливается КГИОП». Поэтому при условии получения всех необходимых согласований высотных параметров объекта и получения разрешения на строительство до вступления в законную силу ПЗиЗ реализация инвестиционного проекта с желаемыми высотными параметрами возможна вне зависимости от положений ПЗиЗ. Однако, как уже упоминалось, продление выданного до вступления в силу ПЗиЗ разрешения на строительство (реконструкцию), а также получение разрешения на реконструкцию объекта в данном случае может производиться только в соответствии с ПЗиЗ Санкт-Петербурга.
Очевидно, что отсутствие единых и прозрачных требований и процедур в области высотного регулирования неблагоприятно влияет на архитектурный облик города в целом и способно привести к возникновению так называемых «градостроительных ошибок», что является еще одним аргументом в пользу скорейшего начала применения ПЗиЗ.
В завершение хотелось бы отметить, что, несмотря на все отмеченные потенциальные трудности, с которыми могут столкнуться девелоперы в связи со вступлением ПЗиЗ в законную силу, положительный эффект от появления единого городского документа функционального зонирования очевиден. Представляется, что в целях минимизации возможных негативных последствий вступления ПЗиЗ в законную силу целесообразно предусмотреть упрощенный порядок согласования отклонений от предусмотренных ПЗиЗ параметров в первые несколько месяцев действия новых правил при условии, если такие отклонения соответствуют ранее согласованному ВРЗ конкретной территории.
Тем не менее этого не произошло, и в органах массовой информации появились сообщения о том, что утверждение ПЗиЗ в очередной раз переносится, причиной чему послужила, в частности, несогласованность текста документа с законодательством об охране памятников и градостроительными нормами. Ранее прокуратурой Санкт-Петербурга был озвучен ряд (на первый взгляд небезосновательных) замечаний по поводу содержания проекта ПЗиЗ, резюмированных общим выводом о том, что «в существующем виде Правила землепользования и застройки противоречат действующему законодательству и нарушают государственные и общественные интересы».
Лишь 28 января заксобрание Петербурга наконец-то приняло ПЗиЗ во втором чтении, одобрив губернаторскую поправку о снижении высоты 78 локальных доминант, а 4 февраля документ прошел заключительное, третье чтение. Авторы настоящей статьи, опираясь на размещенный на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга проект ПЗиЗ, попытались оценить влияние грядущих изменений, связанных с принятием ПЗиЗ в Санкт-Петербурге, на реализуемые в настоящее время и запланированные к реализации девелоперские проекты.
Три кита
При осуществлении девелоперского проекта всегда важно учитывать положения действующей и разрабатываемой градостроительной документации, содержащей основные параметры регулирования застройки земель населенных пунктов. На федеральном уровне основные принципы правового регулирования застройки, а также основные требования, предъявляемые при осуществлении градостроительной деятельности, закреплены Градостроительным кодексом РФ. Для Санкт-Петербурга, как субъекта Федерации, обладающего особым статусом, принципиальное значение имеет правовое регулирование, существующее на региональном уровне.
Именно региональное законодательство ориентировано на создание детального регулирования застройки, учитывающего градостроительные особенности конкретной территории и обеспечивающего сохранение, восстановление и развитие уникальной градостроительной среды региона. Данные особенности должны быть учтены в документах функционального зонирования, территориального планирования и в документах по планировке территории. Перечисленные три вида градостроительной документации призваны выполнять различные функции и не должны противоречить друг другу. По общему правилу реализация какого-либо инвестиционного проекта в отсутствие всей необходимой градостроительной документации невозможна.
В Санкт-Петербурге идет активная работа по созданию необходимой градостроительной документации регионального уровня: уже действует генеральный план города, утвержденный законом Санкт-Петербурга «О генеральном плане» (документ территориального планирования), разрабатывается применительно к элементам планировочной структуры документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, градостроительные планы). Правила землепользования и застройки – основной документ функционального зонирования. Они призваны установить параметры и пределы разрешенного и допустимого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, в том числе высотность возводимых объектов, а также возможность и процедуру получения разрешения на отклонение от предусмотренных параметров.
Иными словами, основная цель ПЗиЗ – предписание, какие объекты можно строить в определенных частях (зонах) города и каково может быть функциональное назначение этих объектов.
Региональные особенности переходного периода
До момента утверждения в составе ПЗиЗ градостроительных регламентов и карты градостроительного зонирования для всей территории города законом Санкт-Петербурга № 778-116 «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» от 30 декабря 2003 года установлен переходный период, в течение которого для целей подготовки проектной документации роль ПЗиЗ выполняли временные регламенты застройки территории (ВРЗ), разрабатываемые, как правило, применительно к кварталам застройки и утрачивающие силу после утверждения ПЗиЗ. Подтверждая избитую истину о том, что нет ничего более постоянного, чем нечто временное, переходный период регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге значительно затянулся: уже более восьми лет город живет в условиях отсутствия единого документа функционального зонирования. В этой связи особую актуальность приобретает анализ возможных последствий вступления в силу ПЗиЗ для инвестпроектов, реализация которых была начата ранее (до вступления в законную силу ПЗиЗ) либо планируется в ближайшее время.
Как упоминалось выше, разработанные ВРЗ утрачивают силу после утверждения документации градостроительного зонирования (то есть ПЗиЗ). При этом, как следует из буквальной трактовки положений действующего законодательства, ПЗиЗ должны учитывать содержание уже разработанной градостроительной документации. Между тем на практике довольно часто возникают ситуации, когда по какой-либо причине положения разработанного в отношении земельного участка ВРЗ не учтены в проекте ПЗиЗ либо учтены не полностью. Например, известны случаи, когда проект ПЗиЗ предусматривает зонирование территории, в корне отличное от установленного в ВРЗ, что серьезно затрудняет дальнейшее использование уже существующих на данной территории объектов, в частности, запрещает их реконструкцию. Действительно, по меньшей мере странной выглядит ситуация, когда девелопером в полном соответствии с законодательством на принадлежащем ему земельном участке было возведено здание, например, офисного центра, а после принятия ПЗиЗ выясняется, что в данном квартале законодатель желает видеть исключительно жилые дома и офисам там не место. В практическом аспекте это означает, что такому девелоперу не разрешат перепланировку, реконструкцию или иное изменение параметров возведенного офисного центра, а вместо этого предложат перепрофилировать объект. При этом возможность по оспариванию ПЗиЗ в части несоответствия положениям разработанного ВРЗ представляется во многом теоретической, поскольку формально при принятии ПЗиЗ все требования действующего законодательства были соблюдены, в том числе и возможность заинтересованных лиц представить свои возражения на проект ПЗиЗ в ходе публичных слушаний.
Все зависит от стадии
Очевидно, что варианты развития событий в подобных случаях во многом зависят от стадии, на которой находится реализация инвестиционного проекта. Если к моменту вступления в силу ПЗиЗ девелопером было получено разрешение на строительство (реконструкцию), данное разрешение на строительство сохраняет свое действие на срок его выдачи вне зависимости от утверждения ПЗиЗ, и, следовательно, возведение объекта возможно в соответствии с параметрами, указанными в проектной документации и разрешении на строительство, даже если они отличаются от предписаний ПЗиЗ.
Вместе с тем необходимо отметить, что продление ранее выданного разрешения на строительство (реконструкцию), а также получение разрешения на реконструкцию после вступления в силу ПЗиЗ может производиться только в соответствии с требованиями Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Таким образом, после вступления в силу ПЗиЗ построенное здание может использоваться без приведения в соответствие с требованиями ПЗиЗ, однако для реконструкции построенного здания, в случае если его назначение не соответствует требованиям ПЗиЗ, потребуется перепрофилирование здания либо утверждение отклонений от предусмотренных ПЗиЗ параметров.
Наконец, в том случае, если к моменту вступления в силу ПЗиЗ разрешение на строительство (реконструкцию) компанией не получено, данное разрешение может быть получено только в соответствии с ПЗиЗ, то есть неминуемо приведение проектной и иной документации в соответствие с требованиями ПЗиЗ. Впоследствии для согласования желаемых параметров объекта возможно будет инициировать процедуру утверждения отклонений от предусмотренных ПЗиЗ параметров. Применительно к данной процедуре проект ПЗиЗ предусматривает возможность утверждения отклонений правительством Санкт-Петербурга после прохождения процедуры общественных слушаний и рассмотрения на градостроительном совете.
Остаться на высоте
Сделанные выше выводы в полной мере применимы к отношениям, связанным с определением высотных параметров возводимых объектов. В настоящее время отсутствуют правовые нормы, устанавливающие параметры высотного регулирования возводимых объектов. Постановлением правительства Санкт-Петербурга № 1731 были отменены существовавшие ранее параметры высотного регулирования (установленные постановлением правительства Санкт-Петербурга № 648), а новые параметры вступят в силу после утверждения и вступления в законную силу ПЗиЗ.
В условиях отсутствия норм, устанавливающих параметры высотного регулирования возводимых объектов, в соответствующих позициях, разработанных ВРЗ, данные параметры не указывались, а, как правило, содержалась одна из фраз: «Настоящим Временным регламентом не устанавливается», «Определяется в соответствии с техническими регламентами», «Устанавливается КГА при согласовании намерений застройщика» или «Устанавливается КГИОП». Поэтому при условии получения всех необходимых согласований высотных параметров объекта и получения разрешения на строительство до вступления в законную силу ПЗиЗ реализация инвестиционного проекта с желаемыми высотными параметрами возможна вне зависимости от положений ПЗиЗ. Однако, как уже упоминалось, продление выданного до вступления в силу ПЗиЗ разрешения на строительство (реконструкцию), а также получение разрешения на реконструкцию объекта в данном случае может производиться только в соответствии с ПЗиЗ Санкт-Петербурга.
Очевидно, что отсутствие единых и прозрачных требований и процедур в области высотного регулирования неблагоприятно влияет на архитектурный облик города в целом и способно привести к возникновению так называемых «градостроительных ошибок», что является еще одним аргументом в пользу скорейшего начала применения ПЗиЗ.
В завершение хотелось бы отметить, что, несмотря на все отмеченные потенциальные трудности, с которыми могут столкнуться девелоперы в связи со вступлением ПЗиЗ в законную силу, положительный эффект от появления единого городского документа функционального зонирования очевиден. Представляется, что в целях минимизации возможных негативных последствий вступления ПЗиЗ в законную силу целесообразно предусмотреть упрощенный порядок согласования отклонений от предусмотренных ПЗиЗ параметров в первые несколько месяцев действия новых правил при условии, если такие отклонения соответствуют ранее согласованному ВРЗ конкретной территории.
Назад
Загрузка...