Олег Баевский: «Земельный рынок становится абсолютно прозрачным»

С 1 января 2010 года в силу вступают разработанные НИиПИ Генплана Москвы Генеральный план развития города и Правила землепользования и застройки. Эти документы, определяющие дальнейшее развитие города, уже вызвали немало споров и посеяли неуверенность в завтрашнем дне не только среди рядовых граждан, но и среди крупных инвесторов и девелоперов. О том, как изменятся правила для крупного бизнеса и каким образом власти планируют создать прозрачный рынок земли, рассказал заместитель директора НИиПИ Генплана Москвы Олег Баевский.

– Как повлияют новые документы – Генплан Москвы и Правила землепользования и застройки – на жизнь рынка?

– Правила игры существенно изменятся. Главное нововведение связано с тем, что разделяются документы территориального планирования, которые обращены к органам муниципальной власти (это генеральный план), и документы, которые обращаются к центральной власти (это Правила землепользования и застройки). То есть впервые одновременно с генпланом, который устанавливает, где можно планировать размещение объектов, которые относятся к компетенции города (это социальная, транспортная, инженерная инфраструктура, территория общего пользования, дороги, зеленые территории и т. д.), появляются Правила землепользования и застройки, которые регламентируют, что может делать правообладатель на каждом конкретном участке. Оба этих документа утверждаются в Московской городской думе с поправками в закон. В то же время федеральное законодательство предусматривает возможности так называемого условно разрешенного использования земельного участка. Возможности получения разрешения на отклонение от предельных параметров, которые предусмотрены Правилами землепользования и застройки, без выхода в Московскую думу. С одной стороны, четко прописано, что можно строить на земельном участке. С другой стороны, есть процедуры, которые в некоторых случаях позволяют отклоняться от закона, но при этом внести какие-то серьезные изменения в закон очень сложно.
Новый кодекс очень четко разграничил, что регулируется градостроительным законодательством, а что иными смежными документами. Например, в отношении всего, что связано с установлением границ зон с особыми условиями использования (это зоны охраны объектов культурного наследия, санитарно-защитные зоны, прибрежные, особо охраняемые технические зоны и т. д.) действует ограничения, которые ни градостроительным законодательством, ни правилами землепользования не устанавливаются. Порядок их установления и изменения другой.

– Обсуждение этих документов на общественных слушаниях сопровождалось бурными дискуссиями. Какие основные претензии вызвали новые правила?

– К сожалению не все знают, что устанавливает законодательство по отношению к ним. Не все понимают, что это не сумма проектных решений, а рамочные документы, один из которых регулирует действия правительства Москвы, а второй – действия правообладателя. Для того чтобы воспользоваться правилами землепользования и застройки, надо иметь сформированный земельный участок и оформленные личные отношения. Большинство претензий сегодня к точечной застройке, например, связаны с тем, что эти требования не выполнены. Люди получали разрешения на строительство раньше, чем был сформирован земельный участок, то есть раньше, чем они подтвердили, что они ничьи имущественные права не затрагивают, что интересы всех учтены. Теперь схема изменилась. Пока не будет сформирован земельный участок (а проект межевания должен быть вынесен на публичные слушания, и все должны с этим согласиться), не могут возникнуть никакие действия по строительству и реконструкции. Вообще, новый кодекс очень жестко стоит на первичности установления имущественных отношений по отношению к любым действиям по строительству и реконструкции. Жители многоквартирных домов не понимают, что Правила землепользования и застройки обращены к правообладателю. Если вы владеете квартирой, значит, вы владеете частью земельного участка. То, что установлено для земельного участка и зоны его размещения, – это ваше имущество. Если там установлена большая высота застройки, большая плотность застройки, большой перечень видов разрешенного использования, это определяет цену земельного участка. Это ваша цена. Естественно, что налоги повысятся, но и та цена, по которой будут выкупать ваш участок, тоже изменится. Сплошь и рядом жители требуют: уменьшите параметры, укажите существующую плотность, мы вас знаем, придет инвестор и отнимет наш участок. Между тем изменился порядок, и теперь отнять ничего нельзя. Можно только зарезервировать участок для госнужд с процедурой изъятия, выкупом по рыночной цене, либо вы сами уступаете, когда продаете свою квартиру с одновременным выкупом своей части земельного участка. Все это связано с ценообразованием, с налогами, что не понимают до конца участники публичных слушаний, но винить их за это нельзя. До тех пор пока мы не приготовили проекты этих документов, мы не могли их полностью объяснить участникам слушаний.

– Насколько активной будет ревизия старых проектов?

– Сейчас, когда городская комиссия обрабатывает замечания, которые получены по результату публичных слушаний, принимаются довольно жесткие решения. Выявился ряд болевых точек. Эти вопросы сначала рассматривала окружная комиссия, потом городская. Потом с ними уже в совещательном порядке мы выходим к мэру и первым лицам государства, и там будут приниматься решения, которые повлекут за собой серьезные расходы со стороны правительства Москвы. В тех ситуациях, когда инвестор потратился уже на какие-то действия, которые категорически не принимаются жителями, действия будут отменены, а инвестор получит соответствующую компенсацию. На первом этапе было выявлено около 200 спорных проектов, потом их тщательно рассмотрели и сократили до 60, потом осталось 5-6 самых острых решений. Но это крайние случаи, бывают решения более общего характера. Например, в генплане предусмотрено разделение города на две части. Территория реорганизации и зоны сохранения. Чем они отличаются? Территория реорганизации – это те части города, где правительство может заказывать проекты планировки и ими предусматривать изменение границ зон общего пользования и размещение новых объектов. А в зонах сохранения преимущественным действием является благоустройство и капитальный ремонт. Там размещение объектов можно вести только на основании проектов межевания, если ими выявлен неиспользуемый земельный участок и доказано, что это действительно ничейный участок. Тогда правительство может делать обосновывающие материалы для этого участка и для размещения на нем только социально значимых объектов – объектов инфраструктуры, инженерных, транспортных и тому подобного. За прохождение границы между этими территориями идет известная борьба. Одни говорят: исключите мой объект из территории реорганизации, исключите нашу зону из территории размещения жилой застройки, нам ничего не надо. В максимальной степени учитываются такие предложения. Мы с этим не соглашаемся только в единичных случаях. Другие говорят: я живу в невыносимых условиях, включите меня в территорию реорганизации. В этом случае мы тоже охотно идем навстречу. Дальнейшие последствия, вероятно, не все себе представляют. Исключение некоего квартала из территории реорганизации, из зон возможного размещения объектов капитального строительства означает, что город не может потратить ни копейки на то, чтобы планировать развитие этой территории. Этими вопросами придется дальше заниматься самому правообладателю.
Также есть очень ограниченный перечень территорий, под которые можно резервировать участки, настаивать на их принудительном изъятии. Логика такая: государство не может забрать земельный участок у одного правообладателя и передать другому. Оно может только забрать участок и передать всему городу. Во всех остальных случаях город должен показать государственную нужду в земельном участке, договориться с правообладателем и выкупить земельный участок.

– Как повлияют новые правила на развитие рынка земли?

– Я считаю, что это мощнейший стимул для развития земельного рынка, который становится абсолютно прозрачным. Такого еще не было в Москве. Раньше в городе действовала система зонирования, которая, с одной стороны, была очень удобна для инвесторов. Скажем, в проекте планировки назначение каждого земельного участка не было установлено. И первый инвестор, пришедший на территорию квартала, мог выбрать весь ресурс этого квартала. Федеральное законодательство придерживается жесткой схемы. Вы можете выработать только ту часть ресурса, которая пропорциональна площади вашего участка. То, что установлено Правилами землепользования и застройки, установлено для любого земельного участка. Вы ни в каком виде не получите часть своего соседа, она навсегда установлена за ним, вне зависимости от того, собирается ли он что-то делать. Старая схема в Москве действовала, она привлекала деньги в город довольно активно, и в этом смысле генплан свою функцию выполнял. Но никаких гарантий для каждого собственника она не содержала, теперь же у каждого есть его неотъемлемая часть.

– Новые прозрачные правила должны изжить серые схемы…

– Совершенно верно. Они отмирают. Во-первых, предусмотрен такой документ, как градостроительный план земельного участка. Если у вас сформирован земельный участок, поставлен на кадастровый учет, вы получаете ГПЗУ, то есть паспорт, справку на землепользование земельного участка. В течение 30 дней и бесплатно. Никакие обосновывающие материалы, никакая другая документация вам не нужна. Это очень важно. Проект планировки нужен в большей степени органам власти, потому что им устанавливать границы территорий общего пользования. Правообладателю же в первую очередь нужно сделать проект межевания, в том случае если он собственник здания, но земельный участок не сформирован. Тогда он должен потратиться, чтобы заказать разработку проекта межевания, и на его основании поставить земельный участок на кадастровый учет. Однако если правообладатель хочет увеличить или изменить показатели, установленные в Правилах землепользования и застройки, тогда придется разрабатывать обосновывающие материалы, а может даже, и проект планировки.
Раньше нередко практиковалась схема, когда выкупалось ветхое строение, на месте которого строился огромный офисный центр. Теперь так не будет. Для ветхой постройки установлен проектом межевания соответствующий ей земельный участок. А дальше вы будете действовать исходя из его площади. И допустимый объем застройки будет определяться исходя из территории этого участка, и уже не будет воздвигнут участок на территории, которая для этого объекта не подходит. Первичность установления имущественных отношений на землю – это ключевое понятие. Возможен и другой вариант. Город делает проект планировки, проводит публичные слушания, договаривается со всеми правообладателями соседних участков о том, что здесь будет, утверждает проект планировки, на основании его ставит какой-либо участок на кадастровый участок и выставляет этот объект на конкурс.

– Насколько активно в обсуждении новых правил участвовали представители бизнеса?

– Мы же не на пустом месте начинаем проектировать, мы учитываем всю совокупность решений, которая принята раньше. Москва в этом смысле очень преемственна. Мы не случайно говорим об актуализации генплана. У нас есть действующий генеральный план. Просто мы в нем делаем некие поправки, переводим его в язык нового законодательства, но преемственность проектных решений сохраняется процентов на 85. Это совершенно нормально. Появляются новые решения, которых не было. Например, по результатам публичных слушаний мы вынуждены пересмотреть некоторые транспортные решения. Дальше будем разрабатывать действия по реализации генплана. Это еще один документ, который будет принят в течение трех месяцев после реализации генплана. На основании имеющихся финансовых возможностей город определит первоочередные планы. Но опять же, очень жестко разграничено, что город может делать по своей инициативе, а что может делать правообладатель. Появляется параллельный документ, обращенный к правообладателю, о том, что он может делать одновременно с действиями органов государственной власти.

– Бытует мнение, что город уже довольно плотно застроен. Как много, на ваш взгляд, осталось земельных ресурсов, которые можно использовать?

– Застройка ветшает все равно. Нужно восстанавливать жилищный фонд. Всячески поддерживается омоложение жилищного фонда. Выделены зоны и для административно-делового строительства, просто они не в центральной части. Установленный перечень видов разрешенного использования и то, что правообладатель может сам выбирать из списка без дальнейшего разрешения и согласования, – это серьезное упрощение и существенная стимуляция для действий. Нет уже процедур безумного согласования. Но, с другой стороны, любое отклонение от правил, как, например, получение условно разрешенного использования, либо внесение поправок в закон сопряжено с достаточно сложными процедурами.

– В свое время было много сказано о том, что проекту «Москва-Сити» отведена роль нового центра города. Так ли это?

– Это все домыслы отдельных бизнесменов. Есть, конечно, «Москва-Сити» – большой район административной застройки. Но выделяются еще зоны, где формируются административно-деловые центры. Москва должна развиваться по пути полицентричности. Должно быть множество центров. Проблема Москвы связана как раз с моноцентричностью. Надо развивать новую многополярную систему городского пространства. Новые центры уже определены, можете открыть генплан и посмотреть. Все документы лежат в Интернете, все уже общедоступны. Таких центров несколько десятков, а если учитывать и центры местного масштаба, то и несколько сотен.

– Насколько реально эти планы по формированию новых центров воплотить в жизнь?

– Это опять вопрос действия с земельными участками и рынком. Вопрос формирования центров – это еще и вопрос ансамблевой застройки. Тут все очень жестко регламентировано. Если город хочет создать ансамбль, он должен выкупить и сформировать земельные участки, спроектировать и потом продать для реализации. Но так или иначе все делается на основании земельно-имущественных отношений. Навязать какие-то решения правообладателям – это большая сложность. Все-таки архитектурно-строительное проектирование – это стадия, которая определяется застройщиком. Действия города заканчиваются на стадии подготовки ГПЗУ. Это финиш действий публичной власти.

Павел Чернышов

Поделиться