Александр Анчугов: «В случае утверждения проекта правил застройщиков на московском рынке ждут непростые времена»

Александр Анчугов, руководитель департамента правового сопровождения девелоперских проектов IPT Group, о том, как и почему принятие новых правил застройки усложнит жизнь девелоперам и возможно ли изменение правил.

- Александр, с недавних пор у всех на слуху новое словосочетание – «Правила землепользования и застройки»… Расскажите, что они собой представляют и как могут повлиять на девелоперский рынок Москвы?

- Если выразиться простым, понятным для обывателя языком, правила землеустройства и застройки определяют основные параметры объектов, которые могут быть построены на земельном участке, отнесенном к определенной территориальной зоне в Москве. Это документ, в котором устанавливаются эти самые территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения правил и порядок внесения в них изменений.

Как известно, в конце 2016 г. прошли публичные слушания по долгожданному проекту «Правил землепользования и застройки в городе Москва». Есть мнение, что Правила они не отвечают интересам жителей города и фактически замораживают существующее положение вещей, не предусматривают никаких перспектив для глобального и перспективного развития города. Предусматривается лишь пресловутая точечная застройка по уже утвержденным градостроительным планам земельных участков.

В предлагаемом виде принятие «Правил землепользования и застройки» может не лучшим образом сказаться и на девелоперском рынке. И дело тут не только в противоречивости Правил, но и в самом принципе, который заложен в их проекте.

Предлагаемый проект Правил, в нарушение ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, не устанавливает ни жилых, ни общественно-деловых, ни производственных, ни рекреационных, ни иных, предусмотренных ст. 35 ГрК РФ, видов территориальных зон. Вместо этого Правила используют в отношении практически всей территории города некое обозначение в виде индекса «Ф», означающего территориальные зоны сохранения фактического землепользование (далее – территории с индексом «Ф»).

В случае утверждения Правил в предлагаемой редакции, застройщики, владеющие участками на территориях с индексом «Ф» (а это подавляющее большинство случаев), будут сталкиваться с необходимостью точно определить разрешенные параметры строительства для своего участка. И это оказывается нетривиальной задачей…

- Зона «Ф» распространяется на большую часть территории Москвы. С чем столкнется застройщик, желающий что-то построить на земельном участке, попадающем в зону с индексом «Ф» на картах Правил?

- Любой застройщик при принятии решения о целесообразности строительства объекта недвижимости определяет, что он может построить на конкретном земельном участке, то есть какие установлены виды разрешенного использования (и предельные параметры объектов). Такая информация должна содержаться в Правилах. Однако, как уже было замечено, большая часть Москвы отнесена к территориям с индексом «Ф», в отношении которых ВРИ и предельные параметры строительства в тексте самих Правил отсутствуют. Проект Правил предлагает при определении ВРИ на территориях с индексом «Ф» использовать сведения из единого государственного реестра недвижимости, а в случае отсутствия соответствующих сведений в ЕГРН в качестве основного ВРИ императивно устанавливается вид - «использование для нужд населенного пункта».

Следует отметить, что такой вид разрешенного использования, как «использование для нужд населенного пункта», не предусмотрен классификатором, утвержденным Минэкономразвития РФ приказом № 450 от 01.09.2014. Сам же проект Правил также не раскрывает содержание термина «использование для нужд населенного пункта». Вместе с тем неопределенность того, что включает в себя вид разрешенного использования «использование для нужд населенного пункта», позволяет сделать взаимоисключающие выводы:

- с одной стороны, вид разрешенного использования «использование для нужд населенного пункта» может подразумевать любой вид разрешенного использования, установленный классификатором Минэкономразвития и применимый к землям населенного пункта. В связи с этим напрашивается вывод о том, что фактически на земельных участках с таким видом разрешенного использования можно строить любые объекты, которые могут быть расположены в населенных пунктах;

- с другой стороны, поскольку вид разрешенного использования «использование для нужд населенного пункта» не предусмотрено  классификатором Минэкономразвития, то установление такого вида разрешенного использования в Правилах является неправомерным. Следовательно, можно сделать вывод о том, что  вид разрешенного использования вообще не установлен, в связи с чем какое-либо строительство на таком земельном участке невозможно.

Насчет предельных параметров объектов строительства на территориях с индексом «Ф» проект Правил говорит о том, что они устанавливаются равным параметрам существующих объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственного реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственного реестре недвижимости сведений о параметрах таких объектов капитального строительства, для указанного земельного участка числовое значение индекса «Ф», в части предельных параметров, является равным «нулю».

Сама по себе идея об использовании в качестве предельных параметров разрешенного строительства сведений, содержащихся в Едином государственного реестре недвижимости, заложенная в проекте Правил, не выдерживает критики, поскольку в сведениях Единого государственного реестра недвижимости не может содержаться информация о минимальных отступах от границ земельного участка для размещения объектов недвижимости, предельной высоте зданий, максимальном проценте застройки.

В результате застройщик, намеривающийся осуществить строительство объекта недвижимости, после принятия Правил в предлагаемой редакции столкнется с тем, что основным источником градостроительного регулирования в вопросах строительства объектов недвижимости будут сведения, имеющиеся в Едином государственного реестре недвижимости. Если такие сведения отсутствуют, вид разрешенного использования будет установлен – «использование для нужд населенного пункта», а числовое значение индекса «Ф» будет равно «нулю». Фактически на таком земельном участке ничего построить нельзя.

Территория с индексом «Ф» - это белое пятно на градостроительной карте города Москвы, занимающее практически всю территорию города. Единственным выходом из данной ситуации является внесение изменений в Правила с целью установления необходимого застройщику основного вида разрешенного использования и градостроительных регламентов, однако и тут ситуация для застройщика неутешительна.

- Итак, без изменения этих правил застройщику не обойтись… Каков порядок внесение изменений в правила?

- Проект правил, в нарушение положений Градостроительного кодекса РФ, существенно расширяет перечень случаев, когда для внесения в Правила изменений не требуется проведение публичных слушаний. Эти случаи объединены одним абстрактным понятием - «когда предмет проведения публичных слушаний отсутствует». Фактически городские власти оставляют за собой возможность в большом количестве случаев изменять Правила только решением Правительства Москвы, без проведения публичных слушаний.

Градостроительный кодекс города Москвы (ч. 14 ст. 36) предусматривает для граждан и организаций возможность обращения в Правительство Москвы с предложениями об изменении Правил. Однако гарантий того, что в результате рассмотрения такого обращения будут изменены Правила, разумеется, нет. Усугубляет ситуацию и складывающаяся судебная практика, устанавливающая первичность генеральных планов поселений перед Правилами, как основополагающих документов территориального планирования, определяющих стратегию градостроительного развития территорий и содержащих в себе долгосрочные ориентиры их развития. В частности, Верховный суд РФ в апелляционном определении от 05.12.2016 №4-АПГ16-33 указал на то, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, даже при наличии положительных результатов публичных слушаний по вопросу изменения Правил вполне законно может быть отказано во внесении изменений в Правила, в связи с тем, что предлагаемые изменения Правил противоречат Генеральному плану города Москвы.

Фактически застройщикам необходимо готовиться к тому, что для правовой подготовки земельного участка под строительство необходимо будет в лучшем случае обеспечить внесение изменений в Правила, а в худшем - сначала обеспечить изменение Генплана города Москвы, и только потом внести изменения в Правила в соответствии с установленными процедурами.

Как видно, перспективы не внушают оптимизма. В случае утверждения проекта Правил в предлагаемой редакции застройщики, не изменив основополагающие градостроительные документы города, не смогут осуществлять строительство. Учитывая, что изменение подобного рода документации может занять не один год, затраты застройщика на подготовку земельного участка могут занимать львиную долю в общей стоимости реализации проекта, что приведет к существенному удорожанию стоимости недвижимости для конечного покупателя.

- Ранее в Москве основным источником информации о том, что можно построить на земельном участке, был градостроительный план земельного участка. Какой статус у данного документа будет после принятия Правил землеустройства и застройки?

- В свете последних изменений в градостроительном законодательстве с 01 июля 2017 г. градостроительные платы земельных участков фактически станут информационным документами, аккумулирующим в себе информацию, содержащуюся в Правилах землеустройства и застройки, проектах межевания территории, проектах планировки территории. В период разработки проекта Правил (а старт началу разработки проекта ПЗЗ был дан в мае 2015 г.) власти города Москвы параллельно утверждали ГПЗУ. Вполне вероятна ситуация, когда разработчики Правил могли не учесть сведения, содержащиеся в утвержденных ГПЗУ, особенно если последние были утверждены на этапе окончания разработки проекта Правил. В результате участок согласно Правилам будет расположен на территории с индексом «Ф», однако в отношении этого участка  может быть утвержден ГПЗУ. Налицо противоречие двух документов, содержание которых учитывается при проектировании и выдаче разрешений на строительство.

В данной ситуации законодатель решил вопрос следующим образом: информация, указанная в ГПЗУ, утвержденном до 01.01.2017, может быть использована для подготовки проектной документации и получения разрешения на  строительство в течение срока, который установлен субъектом Российской Федерации, и не может быть менее трех и более восьми лет, начиная с 01.01.2017. По истечении установленного срока использование информации, указанной в таком градостроительном плане земельного участка, не допускается (ст. 9 ФЗ № 373-ФЗ от 03.07.2016).

Московские власти, руководствуясь указанным правилом, определили, что ГПЗУ, утвержденные до 01.01.2017, могут быть использованы до 01.01.2020.

- В целом изменения не выглядят позитивными. По вашему мнению, какие последствия для застройщика повлекут новые условия градостроительного регулирования?

- Можно предположить, что в случае утверждения проекта Правил застройщиков на московском рынке ждут непростые времена. Непредсказуемость перспектив приведения земельных участков в соответствие с потребностями и амбициями застройщика потребует еще более взвешенного и трезвого подхода при принятии решения о целесообразности реализации проекта, а скрупулезная проработка правовых механизмов и рисков на этапе подготовки земельного участка будет одним из основных драйверов, позволяющих определить степень целесообразности реализации проекта.

Поделиться