Правила землепользования и застройки: новое регулирование

В соответствии с Градостроительным и Земельным кодексами РФ Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) являются одним из основных градостроительных документов. ПЗЗ определяют вид разрешенного использования земельных участков и параметры строительства, то есть дают ответ на вопрос, можно ли разместить на конкретном земельном участке тот или иной объект недвижимости. Здания или сооружения, построенные с нарушени­ем вида разрешенного использования земельного участка, являются самовольными постройками и по общему правилу подлежат сносу. Правила землепользования и застройки – нормативный акт, действующий в отношении неопределенного круга лиц. В Москве и Санкт-Петербурге они утверждаются региональными законодательными органами, а в остальных регионах компетентным представительным органом местного самоуправления. Наиболее важными разделами Правил землепользования и застройки являются карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

Карта градостроительного зонирова­ния, или графическая часть ПЗЗ, делит территорию, на которую они распространяются, на несколько территориальных зон: общественно-деловые, жилые, производственные, природные и др. зоны. Территориальные зоны, в свою очередь, могут быть разделены на специализированные подзоны. Для участков, расположенных в таких подзонах, характерны одинаковые виды разрешенного использования, но различные предельные площади и параметры застройки.

Графическая часть находящихся в разработке Правил землепользования и заст­ройки Москвы содержит карты градо­стро­ительного зонирования территории города по административным округам. В текстовой части ПЗЗ зонам, подзонам, а также участкам для размещения тех или иных объектов присвоены кодовые номера. Эти номера указаны в графических материалах, таким образом можно определить принадлежность определенного участка к зоне, возможность строительства и соответствующие ограничения на использование участка.

Градостроительный регламент действует в пределах границ конкретной территориальной зоны, установленной на карте градостроительного зонирования. Действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, занятые памятниками и объектами культурного наследия, линейными объектами, например сетями инженерно-технического обеспечения, линиями связи, трубопроводами, автодорогами и другими подобными сооружениями, а также на территории общего пользования, которыми являются площади, улицы, проезды и иные территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Градостроительные регламенты регулируют виды разрешенного использования земельных участков. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ сущест­вуют три вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования правообладателями выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования, в то время как разрешения на условно разрешенный вид использования предоставляются соответствующими органами власти в специальном порядке. Кроме того, градостроительные регламенты определяют предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции зданий и сооружений. Так, значительная часть градостроительных регламентов проекта ПЗЗ Москвы посвящена установлению ограничений на использование земельных участков в зависимости от зоны, в границах которой они расположены. Основными ограничениями являются предельная высотность и плотность застройки, которые различаются в зависимости от основных характеристик земельного участка. Помимо прямых запретов, например, на искажение исторически сложившегося ландшафта при использовании земельных участков и объектов капстроительства в границах особо охраняемых территорий города Москвы, ПЗЗ содержат также ряд предписаний для использования земель в той или иной зоне. Так, в границах заповедной территории необходимо сохранять и восстанавливать своеобразие и ценностные характеристики традиционного городского ландшафта, учитывать историческую систему землепользования и т. д. Особое внимание градостроительные регламенты находящихся в разработке Правил землепользования и застройки Москвы уделяют режимам использования, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия. В этой части документа подробно описаны режимы использования земельных участков с указанием как соответствующих ограничений, так и действий, которые разрешены на определенной территории. Основными ограничениями в зоне охраны объектов культурного наследия также являются высотность и плотность застройки, которые отдельно указаны в Правилах землепользования и застройки.

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции, установленных соответствующим градостроительным регламентом, подлежит обсуждению на публичных слушаниях и возможно только на основании разрешения компетентного органа государственной или муниципальной власти, при условии соблюдения технических регламентов.

Несомненно, Правила землепользования и застройки призваны упорядочить отношения участников отношений в сфере строительства, однако в связи с принятием данного документа возникает очевидная проблема: что делать в ситуациях, когда уже согласованные проекты строительства не соответствуют новым правилам и требованиям, установленным в Правилах землепользования и застройки? Вправе ли органы власти отказать в выдаче разрешения на строительство и требовать повторного согласования проектной документации с учетом вступивших в силу Правил землепользования и застройки? Кто должен нести расходы по изменению проекта?

На практике уже возникали ситуации, когда органы строительного надзора отказывали в выдаче положительного заключения госэкспертизы проектной документации, ссылаясь на ее несоответствие действующим ПЗЗ. С точки зрения авторов, в рамках судебного разбирательства возможны следующие возражения против такой позиции. Статья 36 п. 8 Градостроительного кодекса, а также статья 85 п. 4 Земельного кодекса требуют приведения земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с требованиями ПЗЗ только в том случае, если использование таких участков, зданий или сооружений опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды или объектов культурного наследия. Основываясь на указанных выше нормах, можно сделать вывод, что органы строительного надзора не вправе отказывать в выдаче положительных заключений по проектной документации, разработанной до введения в действия ПЗЗ.

Представляется, что физические и юридические лица будут иметь возможность обратиться в соответствующие органы для получения разрешения на отклонение от предельно допустимых параметров строительства, а также от других положений, которые будут введены ПЗЗ, и этот вопрос впоследствии более подробно будет урегулирован дополнительными актами, а также судебной практикой.

Правила землепользования и застройки должны быть приняты и вступить в силу к 1 января 2010 года, так как в соответствии с ФЗ о введении в действие Земельного кодекса РФ с 1 января 2010 года при отсутствии ПЗЗ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляться не будет. С 1 января 2010 года также не будет производиться выдача разрешений на строительство при отсутствии ПЗЗ, за исключением строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, а также в специально предусмотренных федеральными законами случаях.