Новая жизнь мертвых кварталов

Постепенно границы любого города расширяются, охватывая новые жилые кварталы и деловые центры. Меняется и концепция градостроительного развития города. При этом многие промышленные объекты утрачивают к этому времени свою значимость либо требуют существенной модернизации. В результате в черте города, в том числе в самом его центре оказываются пустующие или малоиспользуемые производственные площадки. Эффективное использование таких территорий – насущный вопрос для городских властей и потенциально лакомый кусок для девелоперов.

Модный тренд или необходимость?

Так, например, в Москве, по данным публичных источников, общая площадь промышленных территорий составляет 27 тыс. га. Промзоны занимают 20 % всей территории Москвы. При этом 60 % крупных и средних производств в Москве не функционируют либо работают не на полную мощность. На данный момент известно о планах по реконструкции 86 промзон (6,6 тыс. га). А всего власти планируют сократить площадь промышленных зон в черте города примерно в три с половиной раза – до 7,5–7,7 тыс. га.

Для сравнения, в Санкт-Петербурге, согласно данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, к территориям производственного назначения относится 13,6 % общей площади города. Всего на сегодняшний день в Санкт-Петербурге и области расположено более 100 промышленных зон, 60 из них находятся непосредственно в городе. По оценкам экспертов, примерно половину этих территорий целесообразно использовать и развивать в дальнейшем, другая половина подлежит градостроительному преобразованию.

Вполне естественно, что со временем доходность от использования того или иного предприятия может уменьшаться, как за счет снижения стоимости обветшавших объектов недвижимости, входящих в его состав, так и за счет изменения общих условий и требований рынка. Указанные параметры учитываются и при определении жизненного цикла объекта, по истечении которого концепция использования объекта должна пересматриваться, либо должны быть задействованы иные механизмы реновации. Неосуществление таких мер приводит к сокращению как доходов самих собственников объектов, так и доходов города (например, в связи с получением городом арендных платежей, рассчитываемых по более низкой ставке арендной платы, чем та ставка, которая могла бы применяться, если бы на месте неэффективного предприятия был построен рентабельный объект).

Другой негативный аспект существования таких территорий связан с тем, что в условиях дефицита свободных земельных участков, пригодных для строительства, «простаивание» заброшенных пред­приятий на землях, которые могли бы быть предоставлены под строительство современных и необходимых городу объектов, является неэффективным. Очевидно, что такая картина не согласуется с постоянно провозглашаемым кур­сом на расширение жилищного строительства, а равно на создание благоприятного инвестиционного климата. Особую актуальность данный вопрос приобретает для Москвы, где, с учетом последних тенденций развития градостроительной политики, строительство в центре города ограничено. При таких обстоятельствах территории промзон в черте города остаются почти единственным «ресурсом» для инвесторов, наряду с ветхими жилыми кварталами, работа в которых осложнена необходимостью расселения жителей, соблюдением высотных регламентов и иных градостроительных ограничений.

Нельзя не отметить и социальный аспект данного вопроса. Как правило, районы заброшенных промышленных предприятий не отличаются благополучной обстановкой. Модернизация территорий имеет целью улучшение делового климата, создание рабочих мест в сфере транспорта, предприятий услуг и других отраслях за счет создания новых объектов, построенных на таких территориях, а также улучшение экологической обстановки.

Проблема «мертвых» районов не является новой. Уже несколько десятилетий назад с подобной ситуацией сталкивались мега­полисы США и европейских стран. В поисках оптимального решения городские власти рассматривали реновацию, под которой изначально понимался лишь ремонт обветшалых зданий и, возможно, строительство новых. Но опыт показал, что одними косметическими и точечными мерами – без комплексных программ развития с участием государственного финансирования – добиться положительных результатов практически невозможно. Постепенно стала выкристаллизовываться идея редевелопмента как качественного и грамотного преобразования малоиспользуемых территорий и малоэффективных производств. Сегодня необходимость такого преобразования промышленных зон признается городскими властями российских мегаполисов. В Москве за последние 10 лет было реализовано большое количество подобных проектов, дальнейшее развитие в этом направлении заложено и в Генеральном плане города Москвы. Губернатор Петербурга объявил модернизацию промышленных зон и эффективное использование земли для строительства в качестве приоритетных направлений развития градостроительной политики в городе, обозначив при этом необходимость комплексной программы реновации таких кварталов в центре города и участие в этом публичного субъекта.

Таким образом, редевелопмент заброшенных промышленных территорий важен и нужен для жизни города, являясь одной из ключевых задач промышленной и градостроительной политики, успешное решение которой возможно при условии объединения усилий государства и бизнеса.

Естественный отбор

Реновация, или редевелопмент, представляет собой реконструкцию отдельных объектов недвижимости, комплексов зданий (фабрик, заводов), районов или отдельных территорий (кварталов) с целью их наиболее эффективного использования. Иногда говорят, что редевелопмент – это фактически «естественный отбор» на рынке недвижимости. В основу данного процесса, по сути, заложена идея о развитии и модернизации какого-либо объекта или территории, улучшении их качеств и свойств.

С экономической точки зрения, городу выгодно стимулировать редевелоперскую деятельность по названным выше причинам. Как правило, это осуществляется с по­мощью механизмов льготного налого­обложения девелоперов (зарубежная практика), а также других преференций, например, в содействии в освобождении территорий, решении имущественно-правовых вопросов, предоставлении новых площадок для «переезжающих» производственных объектов и т. п. Однако нельзя не отметить и заинтересованность самих инвесторов в осуществлении таких проектов: в условиях дефицита ликвидных участков для строительства освоение таких территорий может быть выгодным решением.

Следует отметить, что специального правового регулирования, посвященного процессу реновации территорий, в российском законодательстве нет. При реализации таких проектов необходимо учитывать как общие положения гражданского законодательства, так и, безусловно, требования земельного, градостроительного, налогового законодательства. К сожалению, не всегда положения разных отраслей регулирования дают девелоперу и иным участникам данной деятельности ясное понимание того, как должен осуществляться редевелопмент.

В общих чертах реновация определенной территории происходит следующим образом. Заинтересованная в осуществлении проекта девелоперская компания разрабатывает план (концепцию) развития соответствующей территории: каковы будут цели (функционал) использования этой территории, какие на ней предполагается разместить объекты. Безусловно, видение инвестора в отношении того, как можно преобразовать промзону, должно совпадать с видением города на этот счет или быть одобренным им. Отдельным сложным блоком работ является деятельность по «перемещению» или сносу находящегося на данной территории объекта – малоиспользуемого и (или) неэффективного промышленного предприятия. Например, в случае, если старое производство предполагается сохранить, то очевидно, что просто взять и «перевезти» завод на новое место (например, за пределы городской черты) невозможно. Необходимо подготовить (как в фактическом, так и в юридическом смысле) подходящий земельный участок, на который будет перемещено производство. Должны быть решены имущественно-правовые вопросы с собственником (собственниками) земельного участка и расположенного на нем производственного комплекса, которым предстоит редевелопмент. Причем процесс согласования и сами варианты структурирования отношений между девелопером и владельцами участка и объекта различны на практике. Это обусловлено уникальностью каждой отдельной ситуации и, в частности, тем, с кем придется договариваться инвестору – с частным лицом или с публичным субъектом.

На одном из форумов (IX Съезд строителей Санкт-Петербурга) губернатор пояснил, что существует два варианта модернизации территорий: когда государство за свой счет освобождает землю и выставляет ее на торги, либо когда через конкурс привлекается управляющая компания для развития территории, и город совместно с инвестором определяет планы на будущее. Во втором случае необходимо будет совместить интересы собственников преобразуемой территории и инвестора. Как правило, инвестор выкупает старое предприятие и оформляет на себя права на земельный участок под выкупленным объектом.

Одним из значимых вопросов в рамках проектов по реновации кварталов является подготовка и оформление всей необходимой градостроительной документации. Данный процесс может быть непростым. Для строительства или реконструкции новых объектов, как правило, требуется изменение разрешенного использования земельного участка, разработка документов территориального планирования и подготовка градостроительного плана земельного участка. Безусловно, размещение нового объекта должно соответствовать функциональному зонированию территории. Например, в Генеральном плане Петербурга практически все промышленные территории, подлежащие перепрофилированию, уже расположены в пределах функциональных зон общественно-деловой и жилой застройки. Таким образом, на месте бывших нерентабельных промышленных производств могут возникнуть жилые дома, офисные здания, бизнес-центры, многофункциональные комплексы. Высказываются идеи о том, что нужно создавать больше культурных объектов – образовательных учреждений, музеев.

Реконструировать или строить «с нуля»?

В рамках проектов по редевелопменту инвестор сталкивается с вопросом о том, какой вариант модернизации территории наиболее выгоден с точки зрения финансовых, временных затрат и иных факторов: реконструкция существующего объекта или новое строительство?

Универсального подхода в данном вопросе нет. Как отмечают эксперты, экономическая выгода и целесообразность реконструкции или строительства нового здания зависит от конкретного объекта: его изначальной стоимости, состояния строительных конструкций, особенностей архитектуры (по ряду параметров не все промышленные здания можно реконструировать в офисные), наличия подведенных к зданию инженерных сетей, прилегающей территории и многого другого.

По оценкам специалистов, реконструкция существующего здания обычно занимает меньше времени, в отдельных случаях при реконструкции также проще процедуры согласования. Иными словами, если конфигурация объекта в целом позволяет относительно легко реконструировать его, например, в офисное здание, то сносить, скорее всего, не имеет смысла: это будет дороже и займет больше времени. Очевидно, что могут существовать и такие параметры объекта, которые сделают реконструкцию невыгодной или попросту невозможной: высоты потолков недостаточно, чтобы разделить объект на два этажа, увеличив тем самым арендуемую площадь здания. То есть характеристики несущих конструкций не позволяют надстроить здание, глубина этажа не обеспечивает естественного освещения помещений в центре здания, а конфигурация такова, что создание атриума невозможно или не даст нужного эффекта, и т. п.

По оценкам коммерческих консультантов, чем ближе к районам городской активности расположен объект, тем больше требований к его классу (и концепции), а значит, тем более вероятным становится вариант сноса и нового строительства.

Следует также отметить, что редевелопмент путем реконструкции может быть сопряжен с необходимостью грамотного решения вопросов, связанных с соблюдением архитектурных требований. Специалисты призывают принимать во внимание следующие факторы:

• опора на комплексный анализ будущего проекта;
• необходимость сохранения исторического облика объекта;
• сочетание планируемого или реконструируемого объекта с градостроительными планами развития окружающих территорий, как по архитектурным требованиям, так и концептуальному развитию территории;
• соответствие существующих или планируемых помещений по конфигурации, площадям, инженерно-техническим показателям и назначению прогнозируемым запросам потенциальных приобретателей или арендаторов объекта;
• экономическая целесообразность данной архитектурной конфигурации; баланс ожидаемой эффективности вложения финансовых средств с планируемыми архитектурными и строительными затратами, направленными на изменение облика и назначения объекта;
• наличие или возможность увеличения нагрузки на существующие коммуникации, сети и инфраструктуру;
• по возможности соответствие рассматриваемого архитектурного решения будущим людским и транспортным потокам.

Что касается финансовых затрат, то они зачастую оказываются сопоставимыми в проектах по реконструкции объектов и проектах, связанных со сносом и новым строительством. По опыту многих девелоперов, в случае перебазирования производств для освобождения площадки инвестор может столкнуться с затратами, равнозначными с инвестициями в строительство нового завода. В этом смысле особую значимость для девелопера приобретает содействие со стороны города в реализации подобных проектов. В частности, активизировать процесс редевелопмента в крупных российских городах могли бы такие меры стимулирующего характера, как льготное налогообложение, помощь в создании объектов инфраструктуры, подготовке градостроительной документации, компенсация затрат на перебазирование или ликвидацию старых производств и их оборудования.

Любопытен в этом отношении зарубежный опыт. Понимая риски инвестора, государство предлагает ряд поощрительных мер. Например, в Нью-Джерси местные органы самоуправления при поддержке ЕРА (Агентство по защите окружающей среды) предложили девелоперам покрытие 75% стоимости расчистки промышленных территорий в счет бюджета. Миссури предлагает до 100% кредитного финансирования на очистку земельного участка и подготовку к новому строительству. Программа TIF (tax increment financing), широко используемая за рубежом, предполагает, что выплата налогов откладывается и впоследствии затраты на расчистку девелопером территории погашаются невыплаченными налогами.

Лакомый ли кусок?

На сегодняшний день оказывается так, что бывшие промышленные земли не всегда золотое дно для инвестора. Необходимо серьезно оценивать инвестиционную целесообразность того или иного проекта и тщательно продумывать механику перепрофилирования.

Помимо объективной сложности проектов по модернизации промышленных территорий некоторые проблемы, с которыми сталкиваются девелоперы, связаны с недоработками правового регулирования данного вопроса и бюрократическими препонами.

В целом можно назвать следующие основные трудности (в том числе объективные), которые приходится преодолевать инвесторам, желающим успешно реализовать проект по реновации промышленной территории. Указанные обстоятельства можно назвать факторами, которые следует принимать во внимание при реализации таких проектов:

• недостаточная правовая регламентация процесса редевелопмента в России. Например, для того, чтобы освободить заброшенную промплощадку в центре Петербурга (один публичный субъект) и перебазировать старое производство за черту города, в Ленинградскую область (иной публичный субъект), необходимо в рамках решения имущественно-правовых вопросов заблаговременно «подготовить» соответствующий земельный участок в Ленинградской области. При этом правовых механизмов, которые позволяли бы оперативно осуществить такой «переезд», в настоящее время нет;
• дефицит свободных и подходящих земельных участков для перебазирования старых промышленных предприятий, что замедляет процесс реноваций территорий и сроки реализации таких проектов; • неясные гарантии для предприятий, которым необходим переезд;
• отсутствие единой, в достаточной степени детальной концепции развития мегаполисов с точки зрения возможностей и ограничений на реновацию территорий: в результате обновленные участки промзон превращаются в разрозненную мозаику градостроительных объектов;
• отсутствие или недостаточный уровень развития механизмов стимулирования инвесторов к осуществлению проектов по редевелопменту промзон. Особенно сложными для девелоперов представляются обычно вопросы создания инфраструктуры и оперативной подготовки градостроительной документации;
• бюрократические препоны, сложность урегулирования вопросов с собственником перепрофилируемого производства, если таким собственником оказывается публичный субъект; • несовершенство процесса предоставления девелоперам в достаточной степени детальной информации о территории, которую планируется модернизировать; из-за недостатка такой информации многие проекты тормозятся в связи с невозможностью формирования инвестором идей и разработки грамотной концепции преобразования такой территории;
• необходимость урегулирования социальных аспектов в рамках проекта: например, решение вопроса о том, «что делать» с работниками старого производства, которое подлежит сносу или реконструкции?

Менять, нельзя оставить?

Безусловно, каждый девелопер самостоятельно принимает для себя решение о реализации того или иного проекта по реновации промышленной территории. Специалисты отмечают, что интерес инвесторов к участкам промзон растет, и количество проектов увеличивается. Тем не менее вопрос о том, являются ли такие промышленные территории «мечтой» инвестора, остается спорным. Возможно, для того, чтобы ответить на него более точно, нужно время, в течение которого будут усовершенствованы механизмы реализации таких проектов и регулирующее их законодательство. Очевидно, что редевелопмент необходим для крупных городов, поскольку многим районам без этого грозит судьба нью-йоркского Гарлема. Вряд ли правильно бездействовать в ситуации, когда на фоне дорожающей с каждым днем земли на ней простаивают неработающие предприятия.

При этом редевелопмент (как оздоровление района) – очень сложный процесс, требующий активного участия не только властей, но и инвестиционного сообщества, владельцев предприятий, работников и жителей района. Взаимодействие между этими группами лиц не всегда грамотно налажено в настоящее время (отчасти из-за инертности жителей, отчасти из-за низкой заинтересованности в процессе со стороны предпринимателей, отчасти из-за бюрократических проволочек со стороны властей). Вместе с тем даже такие сложности не делают сегодня проекты по редевелопменту малоперспективными.