Вступление в силу нового закона, отменяющего лицензирование строительной деятельности, опять отложено. Теперь на год – до 1 июля 2008 года. Планируется, что за это время будут доработаны слабые места, а рынок подготовится к переходу на новые – рыночные – рельсы: к созданию саморегулируемых организаций (СРО). По мнению Ассоциации строителей России, эта форма регулирования строительной деятельности приведет к становлению современного и цивилизованного рынка. Впрочем, ряд экспертов считают отмену лицензирования крахом всей строительной отрасли.

Напомним, что взамен лицензирования предлагаются новые – рыночные – механизмы управления строительной деятельностью: создание так называемых саморегулируемых организаций (СРО). Соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу основным его идеологом, главой Комитета Госдумы по собственности Виктором Плескачевским и группой других депутатов.
Теперь входным билетом на строительный рынок станет членство в профессиональных сообществах «изыскателей, проектировщиков и строителей». Они же будут контролировать деятельность своих членов и нести материальную ответственность перед потребителями.
По мнению Ассоциации строителей России, причиной реформирования строительной отрасли стала крайне неэффективная работа лицензирующих органов, «которые на деле превратились лишь в «кормушку» для чиновников». «Считаю отмену лицензирования правильным и вполне обоснованным решением, – говорит г-н Самойлов, директор правового департамента Ассоциации строителей России. – Каких-либо особых проблем с получением лицензий участники строительного рынка, как правило, и не испытывали. Наша ассоциация всегда подчеркивала, что дело не в конкретных инструментах и механизмах регулирования, контроля и надзора, которые использует государство, а в их эффективности. Если эти инструменты порождают коррупцию, создают административные барьеры, иные препятствия для бизнеса, не обеспечивают права потребителей – их следует ликвидировать».
«Сегодня лицензирование строительной деятельности утратило свой смысл и только увеличивает расходы застройщиков и в конечном итоге – покупателей недвижимости, – продолжает Виталий Можаровский, партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры». – Думаю, все-таки стоит перейти к саморегулируемым организациям. По крайней мере можно будет говорить о снятии хоть одного административного барьера. Строительный рынок давно и довольно жестко регулируется административно – ведь практически вся земля, по крайней мере пригодная для жилой застройки, контролируется властями. В таких условиях наличие лицензии превращается в бессмысленную формальность».
Одним из гарантов коллегиальной ответственности станет компенсационный фонд, в формировании которого (в денежной форме) участвуют все члены СРО. Если один из членов СРО нарушит свои обязательства: «кинет» заказчиков строительства, снизит планку качества или вообще исчезнет, все претензии – к саморегулируемой организации, которая будет обязана возместить причиненный вред из своего компенсационного фонда. При этом возмещаться ущерб будет в тех случаях, когда он не покрывается страховыми выплатами. «Организация, которая отвечает за своих членов рублем, не станет принимать в свои ряды фирмы с сомнительными профессиональными и финансовыми возможностями, – уверена Лариса Мищенко, директор юридического департамента компании «М.О.Р.Е. – Московская недвижимость». – Каждый входящий обязан будет пройти жесткий отбор (финансовый и профессиональный аудит). Таким образом, сама суть «входного контроля» в строительной деятельности не только сохранится, но и значительно усилится, что должно привести не к снижению, а, наоборот, к повышению качества работ. Сегодня во всем мире основным лицензионным требованием становятся не профессиональные качества, а размер материальной ответственности».
Максим Темников, директор корпорации MIRAX GROUP считает: «Помочь перейти к саморегулированию поможет репутация двух достойных организаций – Ассоциации строителей России и Российского союза строителей. Они объединяют крупнейшие холдинги, уже реализовавшие сложнейшие проекты. Профессионалы этих организаций никогда не допустят на рынок компании с сомнительной репутацией или компании-однодневки. Если они ручаются за того или иного застройщика, значит, это серьезные компании, готовые выполнить взятые на себя обязательства. В крайнем случае все члены Ассоциации строителей России и Российского союза строителей будут отвечать в полном объеме своим имуществом за достройку объекта данной компании».
Отмена лицензирования потянет за собой и другие изменения в законодательстве, например, обязательное страхование гражданской ответственности всех участников строительного процесса. По словам г-на Самойлова, эта опция станет непременным условием членства в саморегулируемой организации. Помимо гражданской ответственности страховаться будут и убытки, связанные с неисполнением договорных обязательств перед конечными потребителями.
Переходить на систему рыночного регулирования в строительном комплексе решили последовательно, поэтому государственный надзор в сфере строительной деятельности – по крайне мере на первое время – сохранится. «Предлагается такая схема: государственный контроль и надзор будут вестись на основе законодательно принятых технических регламентов, которые заменят устаревшие СНиПы, а непосредственное регулирование строительной деятельности будет передано в руки саморегулируемых организаций», – поясняет Лариса Мищенко.
Альянс государственных и рыночных механизмов, по мнению, авторов законопроекта, гарантирует последовательность и подконтрольность перехода строительного комплекса к рыночным механизмам контроля в сфере строительной деятельности. «Данная модель оставляет возможность органам государственного управления «подстраховать» отрасль на переходном этапе становления саморегулирования от «ошибок роста», – рассказывает г-н Самойлов.
Вопросы вызывает только период времени, в течение которого будет длиться этап с «подстраховкой», который пока не определен.

Шлагбаум для маленьких
В предлагаемой модели ни одна компания, не ставшая членом саморегулируемой организации, не будет допущена на строительный рынок. Причем определять достойных будут именно СРО. Как уже отмечено, сторонники отмены лицензирования полагают, что эта опция позволит удалить с рынка ненадежные компании. Более того, многие эксперты говорили о том, что лицензирование удобно крупным холдингам, для которых получение той или иной бумаги – не проблема, а новая форма регулирования позволит выйти на рынок новым качественным игрокам. В то же время Дмитрий Салтыков, директор по строительству Storm Properties, сомневается, что создание СРО будет способствовать развитию здоровой конкуренции. Его опасения разделяют и другие эксперты, которые полагают, что опасность монополизации строительного рынка не исключена. «Поскольку первые СРО будут созданы крупными игроками, то правила, установленные для вхождения в них, действительно могут быть дискриминационными по отношению к мелким компаниям, – рассказывает Юрий Борисенко, руководитель департамента «Недвижимость. Земля. Строительство» юридической компании «Вегас-Лекс». – Чтобы этого не произошло необходимо законодательно подробно описать порядок вхождения в СРО и устранить возможность установления барьеров для «маленьких». С другой стороны, по моему глубокому убеждению, строительством не должны заниматься компании, не обладающие активами, способными покрыть убытки от их непрофессиональной деятельности, которые могут достигать нескольких миллионов долларов. В таком случае это ни за что не отвечающие «пустышки», и их нужно убирать с рынка».
Лариса Мищенко полагает, что во избежание опасности монополизации рынка саморегулируемые организации должны выработать механизмы по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защите представителей малого бизнеса.
Сами законодатели для устранения опасности монополизации строительного рынка предлагают минимальные требования к строительным компаниям закрепить непосредственно в Градостроительном кодексе Российской Федерации. «В то же время концепция законопроекта исходит из того, что саморегулируемых организаций на строительном рынке будет достаточно ограниченное количество, что позволит обеспечить как необходимый государственный надзор за их деятельностью, так и эффективное взаимодействие с ними государственных органов и потребителей», – рассказывает г-н Самойлов.
Александр Толкачев, директор «Федерального лицензионного центра при Росстрое», обращает внимание на слабую юридическую подготовку нового механизма регулирования. «Не отрицая идею негосударственного регулирования в строительной отрасли, хочу отметить, что без действенных экспериментально отработанных механизмов контроля, нормативных документов, правил и стандартов переход на саморегулирование будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования. А пример такой «кампании» есть. Оценочная деятельность уже год имеет федеральный закон, регламентирующий переход на саморегулирование, однако за это время не создано ни одной саморегулируемой организации, ни одной некоммерческой организации, объединяющей саморегулируемые организации в этой сфере. Аудиторы сих пор не могут перейти на саморегулирование и из года в год продлевают лицензирование этой деятельности».

Панацея или катастрофа?
Сторонники отмены лицензирования считают, что благодаря СРО удастся подтянуть качество строительных работ, которое, по общим оценкам участников рынка, за последнее время заметно упало. А также избавиться от надуманных административных барьеров. «Принятие Закона «О саморегулируемых организациях» поможет навести порядок на строительном рынке, – говорит Максим Темников. – Именно бизнес, а не государство, должен разрабатывать нормы и требования для строительной отрасли и контролировать деятельность игроков рынка. Механизмы саморегулирования позволят ввести персональную ответственность застройщиков и генпроектировщиков за нарушение законодательства, как это происходит на Западе, где количество согласований в чистом виде минимально. Оставить необходимо только те согласования, которые имеют отношение к безопасности ряда строительных работ (фундамент, конструктивные элементы и фасады), а остальные передать на откуп застройщикам и проектировщикам, которые будут лично отвечать за нарушение той или иной нормы».
Также, по мнению Михаила Темникова, необходимо продумать механизм спецификации компаний и не выдавать разрешение на строительство высоток тем, кто не имеет соответствующего опыта.
Однако далеко не все эксперты разделяют эту точку зрения. Создание саморегулируемых организаций Дмитрий Салтыков, эксперт Storm Properties, считает рискованным, прежде всего для конечных потребителей продукции строительной отрасли: «Строительный бизнес, как и любой другой, основан на получении прибыли, – говорит г-н Салтыков. – Доходы, которые сегодня получают строительные компании, несоизмеримо выше предусмотренной действующим на сегодняшний момент законодательством ответственности за нарушения и злоупотребления, сплошь и рядом допускаемые подрядчиками в ходе производства строительно-монтажных работ. Одним из сдерживающих факторов для таких строительных компаний остается угроза приостановки действия или изъятия лицензии, что в свою очередь может привести к банкротству предприятия».
Со временем контроль качества строительных работ будет отдан на откуп общественным объединениям. «И здесь, на мой взгляд, необходимо четко понимать ответственность подрядных организаций перед заказчиком и перед государством, которое должно стоять на страже безопасности своих граждан и не допускать возможности возникновения техногенных катастроф, связанных с обрушением конструкций и повлекших за собой гибель людей, – продолжает Дмитрий Салтыков. – Я сильно сомневаюсь, что несколько крупных компаний, объединившись на общественных началах, будут следить, чтобы каждый член этого союза заботился прежде всего не о получении дополнительной прибыли, а о внедрении систем контроля качества и систем по обеспечению безопасности труда».
Во многом по этой причине, по мнению Storm Properties, контроль над качеством строительных работ в России должны осуществлять либо компании, получившие от государства соответствующие лицензии, либо государственные надзорные органы. «Сторонники отмены лицензирования прежде всего оперируют тем, что государственные структуры коррумпированы – лицензии, как и диплом о высшем образовании, продаются едва ли не в переходах московского метрополитена, – продолжает Дмитрий Салтыков. – Однако это не значит, что вопросы контроля качества необходимо отдавать на откуп свободному рынку. Другое дело, что подход государства к выдаче лицензий должен быть в корне пересмотрен. Речь идет не только об определении видов деятельности, подлежащих обязательному лицензированию, но и о контроле над соответствием того или иного строительного предприятия требованиям, необходимым для обладания такими лицензиями. Государство не должно вмешиваться в то, что происходит на рынке, но оно, безусловно, должно заботиться о безопасности своих граждан, в противном случае скоро ответственные конструкции и сложные инженерные сооружения смогут возводить бывшие продавцы шаурмы».
Юрий Борисенко полагает, что саморегулируемые организации на данной стадии развития рынка не смогут адекватно осуществлять контроль в области строительства. «СРО будут созданы непосредственно крупными строительными компаниями и их объединениями. Будут ли они контролировать самих себя – большой вопрос», – считает он.
Глава представительства компании Savant Дэвид Селф не верит в то, что создание саморегулируемых организаций станет непроходимым барьером для сомнительных компаний: «Отмена лицензирования может вызвать дополнительный приток новых организаций, которых привлекает достаточно выгодный рынок оказания строительных услуг и сравнительно легкий вход на этот рынок после отмены процедуры лицензирования. Отмена лицензирования приведет к тому, что на тендерах подрядчики будут соперничать с компаниями, на самом деле таковыми не являющимися».

Лицензирование + страхование
Является ли лицензирование действительно исчерпавшим себя механизмом? «Государство не может за всем уследить, и пока не изобретено другой формы контроля, как СРО, – рассказывает Лариса Мищенко. – На сегодняшний момент лицензирование можно назвать «выродившимся инструментом». Система СРО оправдала себя в мировой практике, потому что таким образом позволила повернуться к потребителю».
Дэвид Селф придерживаются иной точки зрения: «В России на сегодняшний день лицензирование является единственным и одним из важнейших инструментов регулирования строительной деятельности. Фактически региональные Экспертно-лицензионные центры организуют проверки и контролируют деятельность своих лицензиатов. В результате ежегодно мы видим довольно большое количество приостановленных и даже отозванных лицензий, т. е. ведется регулярный мониторинг деятельности компаний».
Более того, по словам специалистов компании «Савант», в том или ином виде лицензирование существует и на Западе. Например, для компаний устанавливаются лимиты по объему строительства, далеко не всем компаниям выдаются разрешения на строительство высотных зданий и т. д.
Александр Толкачев в свою очередь отмечает, что при всех (и в ряде случаев справедливых) критических замечаниях в адрес лицензирования видов деятельности в строительной отрасли сегодня в России создана работающая система лицензирования, обеспеченная законодательной, нормативной правовой и нормативно-методической базой. «Пятнадцатилетний опыт лицензирования показал дееспособность этого механизма регулирования в условиях функционирования в России рыночной модели экономики, – говорит Александр Толкачев. – Лицензирование создало субъектам предпринимательства максимально либеральные условия для выхода на рынок строительных и проектно-изыскательских услуг на территории всей России при обеспечении контроля со стороны государства за их деятельностью».
По словам Александра Толкачева, в настоящее время только система лицензирования позволяет контролировать появление на строительном рынке организаций и индивидуальных предпринимателей на этапе возникновения у них намерения заниматься деятельностью по осуществлению деятельности в строительстве. «Только в 2005–2006 годах была проведена проверка около 100 тыс. организаций строительного комплекса, – говорит г-н Толкачев. – Меры воздействия применены почти к 16 тыс. организациям. В судебном порядке аннулировано 499 лицензий (в том числе в 2007 году – 159 лицензий)».
На самом деле мысль о том, что механизм лицензирования строительной деятельности себя не исчерпал, поддерживают многие эксперты. Неэффективная работа лицензирующих органов, выдающих лицензии направо и налево, – еще не повод сомневаться в самой идее, которая, по их мнению, оптимальна для сегодняшней стадии развития рынка. Так, например, эксперты из числа тех, кто относится к отмене лицензирования скептически, полагают, что лицензирование следует сохранить, но в месте с тем усилить контроль над выдачей лицензий и сделать надзор за соблюдением всех строительных норм реальным, а не фиктивным. «Я согласен с этим утверждением, – говорит Юрий Борисенко. – Лицензирование сейчас гарантирует только то, что юридическое лицо действительно существует, имеет реальный офис и в нем работают (по крайней мере на бумаге) несколько профессионалов. Если установить реальный контроль над выполнением технических регламентов (СНиПов, ГОСТов, СанПиНов, ТСН и т. д.) со стороны государственных органов (как это произошло в последнее врем
я в природоохранной сфере, миграционной политике, на финансовых рынках, в банковской сфере), то лицензирование вполне может эффективно исполнять свои функции обеспечения качества рынка. Но при отсутствии контроля со стороны государства, т. к. лицензирующие органы действительно слабо исполняют свои функции по обеспечению качества строительства, отмена лицензирования выглядит полезным мероприятием, по крайней мере с точки зрения уменьшения административных расходов (как для государства, так и для компаний)».
«Система лицензирования не исчерпала себя, она была и остается актуальной, – говорят в «Савант». – Но если возникает необходимость ее модернизировать, то это можно сделать, не разрушая базовую основу. Например, выполнить надстройку в виде системы обязательного страхования ответственности».
Многие компании сегодня заняли нейтральную позицию – ряд законопроектов еще находится в стадии рассмотрения, и понять, как они повлияют на рынок, принесут пользу или вред, пока не представляется возможным. Это можно будет сделать только после того, как будут разработаны технические регламенты, правила и стандарты в строительной отрасли, определены механизмы вступления в СРО и многое другое. То есть когда будет создана вся необходимая база для запуска нового механизма регулирования и обеспечения ответственности перед потребителями.
И еще несколько слов о качестве строительных работ. Если представить, что отмена лицензирования и переход на коммерческую систему регулирования принесет строительной отрасли пользу, то надеяться, что качество строительных работ сразу улучшится, все равно не приходится. «Во-первых, квалификация строителей во многом зависит от заказчика, – рассказывает Лариса Мищенко. – Именно он несет ответственность за качество возводимого объекта, и его прямая обязанность – привлекать к строительным работам только высокопрофессиональные компании. Кроме того, является очевидным, что улучшать качество может только конкуренция». «Поскольку конкуренции, борьбы за потребителя фактически нет, то нет и естественных стимулов для улучшения качества, – продолжает рассуждать на эту тему Виталий Можаровский. – Теоретически отмена лицензирования должна была бы привлечь в строительную индустрию новых игроков, однако из-за жесткого «земельного» администрирования это едва ли произойдет. Если на рынке не произойдут радикальные изменения, нап ример, спрос по отношению к предложению резко снизится, то и качество вряд ли изменится. То же можно сказать и о ценах на недвижимость».