Развитие регионального законодательства о ГЧП

Cоглашения о ГЧП в упрощенном виде представляют собой соглашения между публичным и частным партнерами по созданию, управлению, эксплуатации, финансированию и передаче объектов соглашений на основании взаимовыгодного сотрудничества. Федеральное законодательство содержит регулирование только одной из этих форм – концес­сионных соглашений, которые в одноимен­ном федеральном законе рассматриваются достаточно узко. При этом регулирование заключения таких соглашений на федеральном уровне поставлено в достаточно жесткие рамки и, более того, не предоставляет частным инвес­торам тех гарантий и льгот, которые обычно в мировой практике предоставляются им в проектах ГЧП. Это стало основной причиной развития регионального законодательства о ГЧП в субъектах Российской Федерации.

Особенности регионального
регулирования
Массовое принятие региональных законов стало одной из наиболее заметных тенденций в 2010 и 2011 годах. Региональные законы о ГЧП, в той или иной мере регламентирующие данный механизм на уровне субъектов РФ, приняты уже более чем в 40 субъектах. При этом 22 закона были приняты в 2010 году и 11 законов – в 2011 году. Однако, к сожалению, часть этих законов носит исключительно декларативный характер, более того, видно, что в субъектах РФ нет понимания ГЧП как механизма, сложившегося в мировой практике. Анализ региональных законов показывает, что зачастую к ГЧП причисляют такие формы, как участие в уставных капиталах юридичес­ких лиц (например, законы Московской, Ярославской, Саратовской и Ростовской областей, Республики Ингушетия), предоставление налоговых льгот (например, законы Забайкальского края, Брянской области), заключение контрактов на госзаказ (госзакупку) (например, законы Кировской и Челябинской областей), создание особых экономических зон (например, законы Кабардино-Балкарской Республики, Республики Алтай) и иные. При этом многие региональные законы только повторяют положения федерального законодательства. Более того, среди форм ГЧП-проектов встречаются даже такие, как подготовка кадров (Кемеровская область) или просто «инвестиционная деятельность в форме капитальных вложений» (Ставропольский край).

Безусловно, включение данных форм в понятие ГЧП с точки зрения общепринятого представления о ГЧП представляется необоснованным. Все эти формы, несмотря на то что они действительно являются формой взаимодействия государства и частного бизнеса, не обладают теми отличительными признаками ГЧП проектов, которые сформировались в мировой практике: партнерские отношения между сторонами, распределение рисков, достижение совместных общезначимых целей и др. В связи с этим на практике многие из таких законов не обеспечивают регулирование ГЧП-проектов в соответствующих регионах. Таким образом, представляется, что региональное регулирование ГЧП-проектов должно носить качественно иной характер.

Основным примером удачного регионального регулирования ГЧП-проектов стал опыт Санкт-Петербурга. И хотя действующий закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-част­ных партнерствах» («Закон Санкт-Петербурга») также подвергается критике со стороны специалистов, у него есть существенное преимущество: он действительно позволяет успешно реализовывать проекты ГЧП.

Модельный закон
Экспертный совет по законодательству о государственно-частном парт­нерстве Комитета по экономической политике и предпринимательству Госдумы («Экспертный совет») разработал в 2009 году модельный закон для целей участия субъектов РФ и муниципальных образований в ГЧП-проектах («Модельный закон»), который во многом повторяет положения Закона Санкт-Петербурга. При этом данный Модельный закон продолжает рассматриваться и дополняться Экспертным советом для максимальной оптимизации его положений. Мы полагаем, что опыт Санкт-Петербурга и положения Модельного закона могут стать примером для субъектов при принятии новых и совершенствовании уже принятых региональных законов. Именно ключевые моменты Модельного закона в одной из его последних редакций должны быть учтены при разработке региональных законов о ГЧП.

Основное достоинство Модельного закона то, что он не закрепляет исчерпывающего перечня моделей, по которым могут осуществляться ГЧП-проекты. Это позволяет уйти от строгой формализации соглашений и заключать их в различных формах, соответствующих специфике и целям каждого определенного проекта. В то же время данное положение Модельного закона привело к отсутствию единообразия и неверному отражению в региональных законах того, какие проекты могут рассматриваться как ГЧП и как они реализуются. В связи с этим мы полагаем, что наряду с общим правилом о неисчерпывающем перечне моделей ГЧП было бы целесообразно установить наиболее распространенные модели реализации ГЧП проектов.

В Модельном законе в отношении прав на объект соглашения предусмат­ривается возможность передачи частному партнеру как прав владения и пользования, так и права собственности на объект соглашения. Отсутствие такой возможности сильно сужает круг проектов ГЧП, которые могут быть реализованы в регионе. В Модельном законе закреплена возможность участия на стороне публичного партнера как субъекта РФ в лице органов власти такого субъекта, так и муниципальных образований в лице соответствующих органов местного самоуправления. Также Модельный закон предусматривает возможность участия на стороне публичного партнера и юридических лиц, 100% собственником которых является субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

По аналогии с Законом Санкт-Петербурга Модельный закон закрепляет возможность уступки прав по ГЧП-соглашениям, а также залога объекта соглашения. Наличие таких положений предоставляет инвестору дополнительную гарантию, так как ГЧП-соглашения обычно заключаются на продолжительный срок и при этом требуют крупных финансовых вложений. Важным плюсом Модельного закона является закрепление дополнительных гарантий, предоставляемых частному партнеру. Среди прочего Модельный закон предусматривает гарантии в отношении недостаточности бюджетных средств (отсутствие или недостаточность средств в бюджете не является основанием для изменения или прекращения обязательств публичного партнера и для освобождения его от ответственности). Также есть возможность изменения объема и сроков участия публичного парт­нера в финансировании проектов ГЧП в случае изменения показателей инфляции и колебания валютных курсов. Это отражает общую направленность Модельного закона в части ухода от концепции «власть – подчиненный» к концепции партнерских отношений.

Отдельно отметим, что Модельный закон предусматривает процедуру проведения конкурса на региональном уровне на более гибких условиях, чем те, что установлены федеральным законодательством. Однако вопрос в отношении возможности и уровня усмотрения субъектов РФ в установлении порядка конкурсного отбора является дискуссионным.

«Свой» региональный закон о ГЧП
Принятие закона субъекта не должно основываться на простом копировании положений Модельного закона. Для разработки «своего» закона о ГЧП, который бы удовлетворял потребностям определенного субъекта, необходимо анализировать и Модельный закон, и требования федерального законодательства (законодательства о концессионных соглашениях, о защите конкуренции, бюджетного, земельного и гражданского законодательств), и мировой опыт. 

Наталья Дятлова, директор, руководитель юридической практики в Санкт-Петербурге

КПМГМарина Тонкова, старший консультант, КПМГ