Инфраструктуре не хватает на жизнь

Автор: Екатерина Геращенко

В 2022 году стартовал федеральный проект «Инфраструктурное меню», объединивший комплекс мер экономической поддержки регионов для развития инфраструктуры и жилищного строительства. В него вошли инфраструктурные бюджетные кредиты, инфраструктурные облигации (в которых разницу между рыночной и льготной ставкой застройщику покрывает федеральная субсидия), специальные казначейские кредиты, льготные займы из Фонда национального благосостояния, списания ранее выданных бюджетных кредитов и ряд других.

Самой капиталоемкой для государства мерой стали бюджетные инфраструктурные кредиты, говорил бывший глава ППК Фонд развития территорий (оператор ключевых механизмов проекта) Ильшат Шагиахметов. Правила выдачи ИБК утвердили в 2021 году. Тогда правительство оценивало объем будущей выдачи к 2024 году в 500 млрд руб. С помощью ИБК предполагалось увеличить объемы строительства новых жилых домов, больниц, школ, спортивных сооружений и дорог, обеспечить обновление жилищно-коммунального хозяйства и в итоге улучшить качество жизни граждан. Это дешевые, под 3% годовых займы, сроком не менее чем на 15 лет, погашение которых начинается через три года после выдачи. Чтобы получить такую финансовую поддержку, региону нужно было принять участие в отборе проектов. Отбор проходил в рамках лимитов, рассчитанных для субъектов, а на оставшиеся после этого этапа средства — на конкурсной основе.

Проект, на который выделялся кредит, должен привлечь не менее 50% финансирования из внебюджетных источников и обеспечить (прямой или косвенный) прирост налоговых и неналоговых доходов на сумму, превышающую расходы региона на погашение и обслуживание кредита. Кредиты берут субъекты РФ, но они идут на развитие конкретных муниципалитетов. Анализ распределения ИБК, который провел для тематической статьи в журнале «Муниципальное управление» директор Центра пространственного анализа и региональной диагностики Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы Дмитрий Землянский с соавторами, показал, что средства, в основном, были направлены на развитие инфраструктуры в крупных городах с населением более 100 тыс. чел. и их пригородах (62% мероприятий и 72% от объема ИБК).

По словам Дмитрия Землянского, ИБК сыграли важную роль именно в реализации отдельных проектов в сфере ЖКХ и общественного транспорта. «Самые крупные проекты — строительство метрополитена Челябинске и Нижнем Новгороде — на которые десятилетиями не находилось средств. Значимым проектом остается строительство моста через Лену в Якутии. В ЖКХ это более мелкие проекты по модернизации коммунальных систем или более точечному подведению линейной инфраструктуры к территориям нового жилищного строительства», — добавляет он. Позволяя регионам реализовать точечные проекты, которые по разным причинам не было возможности осуществить в рамках стандартных мер поддержки, ИБК остаются дополнительным инструментом развития инфраструктуры. «Объем средств по ИБК значителен, но не сопоставим по масштабам с межбюджетными трансфертами», — обращает внимание Землянский. Так, объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы России другому бюджету, на 2026 год запланированы в объеме 3,65 трлн руб.

Сейчас ИБК распределены между 83 субъектами России на реализацию 967 объектов и мероприятий. Из них 528 на реализацию инженерно-коммунальной инфраструктуры. Благодаря этому механизму строятся объекты транспортной инфраструктуры, социальной инфраструктуры, дорожного строительства, индустриальных парков, промышленных технопарков, особых экономических зон, туристической инфраструктуры. «Введено 40,6 млн кв. м. жилья, привлекли 4,4 трлн руб. внебюджетных средств, создано 221,8 тыс. рабочих мест, обеспечено поступление 410,3 млрд руб. налоговых и неналоговых доходов, построено/реконструировано 1 465,38 км инженерных сетей», — сообщили CRE в пресс-службе Минстроя.

По данным Счетной палаты (СП), планируемый объем финансирования за счет ИБК на 2021–2025 гг составлял 1 трлн руб., и первоначальными редакциями соглашений по реализации инфраструктурных проектов с помощью ИБК, он весь был распределен к выдаче до начала 2025 года. Но по состоянию на 1 января 2025 года, регионы получили ИБК на 678,9 млрд руб. «Дальнейшее предоставление указанного вида кредита не предусмотрено. Последующее финансирование реализации инфраструктурных проектов будет осуществляться за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета — казначейского инфраструктурного кредита», — следует из отчета о результатах «Анализа изменения состояния государственного долга субъектов Российской Федерации и эффективности использования бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета в 2022–2024 годах», подготовленного СП.

Что пошло не так

Анализ использования бюджетных кредитов, предоставленных на инвестиционные цели, показал, что большая часть проектов переносится на срок от одного года до четырех лет; стоимость части инфраструктурных проектов регулярно увеличивается, а плановые значения показателей реализации в ряде случаев не достигаются. Из материалов Счетной палаты следует, что из 83 субъектов, получивших средства ИБК, 68 не выдерживают сроки реализации инфраструктурных проектов, а 63 региона не укладываются в стоимость, установленную при утверждении. В 2021-24 гг, которые анализировала СП, из 773 мероприятий, у 35,8% (277 штук) их общая стоимость выросла на 52,9% или 215,9 млрд руб. «Увеличение объемов финансирования инфраструктурных проектов, реализуемых за счет ИБК, а также сроков их выполнения несет риски недостижения экономических и социальных эффектов от их реализации, заявленных при прохождении процедуры отбора», — констатировала СП в своем отчете.

Минстрой установил четыре ключевых показателя реализации инфраструктурных проектов: объем привлеченных внебюджетных средств, объем налоговых и неналоговых поступлений, объем построенного жилья и количество созданных рабочих мест. СП выяснила, что объем привлеченных средств в 2022-24 гг. оказался на 11,7% выше запланированного. Но при этом, 46% регионов (38), получивших ИБК с установленными плановыми показателями, их не достигли, еще в 12 регионах он был достигнут менее чем на половину. Со строительством жилья то же самое. Есть превышение показателя по объему на 24% от запланированного, но за счет субъектов, превысивших план. Например, в Калининградской области, план был перевыполнен в 7,3 раза. Но в 25 субъектах (36,2% от количества регионов, которым были установлены плановые показатели) плановое значение не достигнуто, в 8 фактическое исполнение составило 0%, а еще в 11 — меньше 50%.

Превышение по ожидаемым налоговым поступлениям и неналоговым доходам на 27% тоже обеспечили регионы-рекордсмены. Остальными СП не очень довольна: в 2022 и 2023 гг., план не выполнили 46% и 34% субъектов, соответственно, а в 2024 г., уже 52%.  По количеству созданных рабочих мест, плановых показателей не достигли 47,5% регионов, хотя по абсолютному объему было превышение на 18%. «Вышеизложенное свидетельствует о недостаточной результативности использования бюджетных кредитов, предоставленных в инвестиционных целях», — резюмировали аудиторы СП в своем отчете.

«Если проект не создает достаточной налоговой базы или частных инвестиций, регион получает новый объект, но одновременно и долгосрочные бюджетные обязательства. Кредит является льготным, но возвратным, а построенные дороги, сети и социальные объекты требуют последующих расходов на содержание», — объясняет директор исследовательского центра «Аналитика. Бизнес. Право» Венера Шайдуллина.

В статье для журнала «Муниципальное управление» Дмитрий Землянский выявил несколько проблем механизма реализации ИБК. Так, по его мнению, при распределении инфраструктурных бюджетных кредитов не учитывалось состояние инфраструктуры. Размеры лимитов были пропорциональны численности населения субъектов с корректировкой на величину долговой нагрузки и стоимость жизни. «Это слабо соотносится с декларируемой целью инструмента по снижению уровня износа инфраструктуры», — говорится в тексте. Плюс, он заметил нюансы в методике оценки. «Оценка социально-экономических эффектов, рейтингование, итоговый отбор и установление плановых показателей проводятся для инфраструктурных проектов. В то же время, объемы средств ИБК и вид инфраструктуры устанавливаются для конкретных объектов, а не проектов. Определение инфраструктурного проекта расплывчато, он может включать как один, так и несколько инфраструктурных объектов», — обращает внимание Землянский. 

Также, в соглашениях по реализации инфраструктурных проектов, для них был установлен плановый показатель по вводу жилья. Хотя в утвержденной методике говорилось, что они могут реализовываться и без строительства жилья. «Это создает риски срыва выполнения данного показателя в большинстве регионов», — отмечает ученый. Отсутствие единообразной отчетности регионов по исполнению ИБК, тоже создает трудности оценки: один отчитывается о проекте, в котором 53 объекта, а другой об объектах в 8 инфраструктурных проектах.

КИК (Казначейский инфраструктурный кредит), которыми заменили ИБК в 2025 году, выдаются по тем же финансовым условиям, но из других средств. «На ИБК был отдельный лимит расходов федерального бюджета, а для предоставления казначейских кредитов используются временно свободные средства единого счета федерального бюджета. Фактически государство более эффективно использует уже имеющиеся в системе бюджетные средства», — объяснил Дмитрий Землянский. В правилах предоставления КИК есть важное отличие от ИБК. «Они предусматривают ответственность за недостижение целей предоставления кредита. Если не выполнены целевые показатели, увеличивается ставка по кредиту. В рамках ИБК такого инструмента не было, и значительная часть регионов фактически не выполняла заявленные цели», — говорит Землянский.

В рамках первого этапа отбора проектов на 2025–2027 годы было распределено 77,1 млрд руб. КИК. По итогам конкурса, их получают 20 проектов, направленных на развитие промышленности и туризма, в 17 регионах. «Спрос существенно превышает доступные лимиты. На 110 млрд руб. запланированные к выдаче через КИК в 2028–2030 годах, регионы предварительно заявили проекты почти на 450 млрд руб.», — напоминает Венера Шайдуллина.

Незакрытые потребности

Государственная поддержка инфраструктурного развития до 2030 г. планируется в рамках 20 национальных проектов, на реализацию которых запланировано около 58 трлн руб. Это деньги на развитие магистрального и городского транспорта, строительство школ, университетских кампусов, детских садов, объектов массового спорта, здравоохранения, культуры и досуга, и иной инфраструктуры. «Несмотря на значительные объемы бюджетной поддержки в рамках национальных проектов, региональных программ, частных проектов и ГЧП-инициатив, сохраняется существенный дефицит финансирования инфраструктуры», — пришли к выводу аналитики «ТеДо» в исследовании «Рынок государственного-частного партнерства», выпущенном в июле 2026 года. В 2025 г. в российскую инфраструктуру проинвестировано 4,3 трлн руб. при общей потребности 9,2 трлн руб. Непокрытый годовой дефицит составил 4,9 трлн руб.

«На горизонте до 2040 г. накопленная потребность экономики в развитии инфраструктуры составит 188 трлн руб., тогда как объем доступных бюджетных средств составит не более 73 трлн руб. Это формирует дефицит инфраструктурных инвестиций в размере 115 трлн руб.», — оценили в «ТеДо». Одним из главных инструментов покрытия этого дефицита остаются механизмы ГЧП, которые дают возможность мультиплицировать бюджетные инвестиции через привлечение частного капитала в соотношении 1 к 4. Сейчас это сложно. По словам Дмитрия Землянского, в условиях высокой ключевой ставки рыночные инструменты для реализации крупных инвестиционных проектов с государственным участием неприемлемы. «Стоимость обслуживания коммерческих кредитов очень высока. Инфраструктурные проекты не обеспечивают такой доходности от инвестиций», — резюмирует он.