Назад
16 Июня 2010, 10:01
Упрощение госрегулирования в сфере строительства затягивается…
Все игроки строительного рынка сейчас активно обсуждают ряд громких законодательных инициатив, призванных качественно улучшить ситуацию в области госрегулирования строительной отрасли. Слишком много административных барьеров стоит на пути застройщика на протяжении всего процесса реализации инвестиционно-строительного проекта – от стадии приобретения прав на землю для целей строительства до ввода построенного объекта в эксплуатацию и регистрацию прав на него.
Резолюцией Правительства РФ от 18 февраля 2010 года № ДК-П9-988 был утвержден «План мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере строительства и связанных со строительством объектов капитального строительства земельно-имущественных отношений» (далее – План). В начале марта вице-премьер Дмитрий Козак поручил министру регионального развития Виктору Басаргину и министру экономического развития Эльвире Набиуллиной приступить к его исполнению. 15 марта 2010 года План обсуждался на совещании у Председателя Правительства РФ Владимира Путина, по результатам которого Протоколом № ВП-П9-16пр была одобрена большая часть входящих в План положений.
Планом были предусмотрены кардинальные изменения в области земельного и градостроительного законодательства, и при этом установлены предельно сжатые сроки для внесения соответствующих проектов нормативных актов в Правительство РФ, большинство из которых, к сожалению, к настоящему времени уже было пропущено. План состоит из 52 предложений по совершенствованию госрегулирования в сфере строительства, разделенных на несколько блоков в зависимости от характера планирующихся изменений в законодательстве.
Рассмотрим ряд положений Плана, которые, без преувеличения, представляются значимыми для любого участника российской строительной отрасли.
«Земельные изменения»
Наиболее обсуждаемым моментом Плана является отмена деления земель в РФ на категории. Эту меру планируется осуществить не раньше декабря 2010 года путем внесения соответствующих изменений в Земельный кодекс РФ.
На данный момент в России существуют 7 предусмотренных Земельным кодексом категорий земель: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, энергетики, транспорта и земли иного специального назначения; особо охраняемых территорий и объектов; лесного фонда; водного фонда; земли запаса.
Отмена такого деления связана прежде всего с тем, что фактически оно дублирует институты территориального планирования и градостроительного зонирования и, по сути, представляется весьма бесполезным. Так, в настоящее время строительные компании часто сталкиваются с необходимостью изменения категорий земельных участков, чтобы они, в свою очередь, предусматривали возможность осуществления строительства на данных территориях. Процедура перевода земли из одной категории в другую сопряжена с получением большого количества разрешений и согласований, а потому занимает значительное время, затягивает реализацию всего строительно-инвестиционного проекта и является весьма затратной. Согласно предложенным властями нововведениям, возможность строительства на земельном участке будет определяться исходя из функциональных зон в документах территориального планирования, в том числе в генпланах, правилах землепользования и застройки, предусматривающих территориальные зоны, в которых определяется режим использования участков. Это, в свою очередь, безусловно, позволит ввести в оборот земли, которые ранее не использовались для целей строительства.
Власти предлагают также изменить и сам порядок предоставления земельных участков для целей строительства. Так, Планом предусмотрен запрет на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением случаев, исчерпывающий перечень которых должен быть установлен российским федеральным законодательством.
В настоящее время российское земельное законодательство предусматривает два способа приобретения для строительства земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности: с предварительным согласованием мест размещения объекта и без такового.
Пригодность земельного участка для строительства конкретного объекта определяется не только отнесением данного участка к категории земель, соответствующей целям такого строительства. Инвестору необходимо также определить возможность размещения предполагаемого объекта на земельном участке по градостроительным, экологическим, санитарным и иным нормам.
Уполномоченные органы власти в рамках территориального планирования, градостроительного зонирования и разработки проектов планировки территорий сами определяют возможность размещения объектов на конкретных территориях по градостроительным и иным нормам. В таких случаях при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и с зонированием территорий предоставление земельного участка должно происходить по общему правилу, без предварительного согласования места размещения объекта, то есть на торгах.
Однако в настоящее время такое зонирование территорий произведено не во всех регионах России, поэтому в большинстве случаев возможность размещения предполагаемого объекта на земельном участке определяется в индивидуальном порядке, то есть с предварительным согласованием места размещения объекта, при котором торги не проводятся. Именно в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объекта предоставление земельного участка осуществляется по заявлению заинтересованного лица, на основании которого уполномоченным органом производится выбор земельного участка для конкретных целей заявителя и на основании всех необходимых градостроительных, экологических, санитарных и иных норм. Именно эта процедура позволяет заинтересованному лицу еще до непосредственного приобретения права на земельный участок убедиться в том, что построить объект на выбранном участке возможно.
Сейчас же власти предлагают установить запрет на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением ряда случаев. Так, например, в качестве основания для предоставления земельных участков без проведения аукциона останутся случаи предоставления земли для ее комплексного освоения, которое включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории – строительство объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земли. Сегодня земельные участки в целях их комплексного освоения предоставляются исключительно для жилищного строительства. Однако План предусматривает отмену данного ограничения: после принятия соответствующих изменений в законодательные акты такое предоставление будет осуществляться в целях любого вида строительства.
Кроме того, уполномоченные на предоставление земельных участков органы в соответствии с Планом будут обязаны публиковать на официальных сайтах в сети Интернет информацию о наличии земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, что в значительной степени призвано упростить для застройщика поиск информации о «свободных» землях. В качестве срока для разработки данных новшеств в Плане обозначен июнь 2010 года – посмотрим, будет ли соблюден этот срок, поскольку по многим предложениям, заложенным в План, сроки, как отмечалось выше, к сожалению, уже пропущены.
Снижение административных барьеров
Еще одним существенным моментом Плана является реформирование системы экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. На данный момент это одно из немногих обозначенных в Плане направлений, которое получило реальное законотворческое развитие.
Так, Минрегионом разработан законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ», направленный на внедрение института негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, причем данным проектом, по сути, уравнивается юридический статус государственной и негосударственной экспертиз. Так, при наличии положительных результатов негосударственной экспертизы органами госвласти и местного самоуправления будет выдаваться необходимая для строительства разрешительная документация.
Однако данное правило не распространяется на объекты, строительные работы в отношении которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ, посольств, консульств и представительств РФ за рубежом, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также объектов, финансирование которых осуществляется полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов.
Аккредитация организаций негосударственной экспертизы будет осуществляться при условии страхования ими гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам в результате проведения некачественной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Определены минимальная страховая сумма – 50 млн рублей и минимальный срок страхования – 1 год. Плата за проведение негосударственной экспертизы будет взиматься в размерах и в порядке, которые предстоит установить российскому Правительству.
Проводить экспертизу на альтернативной основе предполагается уже во втором полугодии этого года.
Помимо этого Минрегионом был подготовлен проект приказа, отменяющего критерии отнесения проектной документации к типовой проектной документации. В настоящее время в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно, государственная экспертиза не проводится. Использовать такую проектную документацию в качестве типовой возможно лишь до истечения трех лет с момента получения положительного заключения государственной экспертизы. Это и другие ограничения планируется устранить.
Также Планом предусмотрено утверждение правительством перечня обязательных требований к зданиям и сооружениям и связанным с ними процессам проектирования, изысканий и строительства в рамках Федерального закона РФ от 30.12.2009 № 384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и отмена обязательной технической инвентаризации объектов капитального строительства с осуществлением технического учета только на основе проектной документации. Применительно к данным инициативам Планом установлен срок апрель-май 2010 года, однако соответствующие законопроекты пока так и не были подготовлены.
Планом предусмотрено также снижение административных барьеров и при получении разрешений на строительство. В частности, у застройщиков появится возможность осуществлять отдельные виды подготовительных работ, перечень которых должен быть утвержден Минрегионом, до непосредственного получения разрешения на строительство. Таким образом, приступить к реализации проекта можно будет до или в процессе прохождения через эту нередко затягиваемую уполномоченными органами процедуру.
В качестве инструмента, призывающего властей к сдерживанию административных барьеров, в Плане говорится о введении административной ответственности органов госвласти и местного самоуправления за необоснованный отказ в выдаче разрешения на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию, нарушение порядка и, главное, сроков выдачи таких разрешений, а также за истребование документов и проведение согласований, не предусмотренных российским градостроительным законодательством. Все эти без преувеличения долгожданные предложения должны быть также разработаны уже в июне 2010 года.
Подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения
Предусмотренные в Плане изменения в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Градостроительный кодекс должны устранить проблему злоупотребления электросетевыми компаниями и организациями коммунального комплекса своим доминирующим положением на рынке при подключении объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Будет установлен запрет на взимание с застройщика иной платы, кроме платы за подключение (технологическое присоединение), а также на установление требований к застройщику о проведении работ по строительству или реконструкции объектов инженерно-технической инфраструктуры и электрических сетей за пределами предоставленного застройщику для целей строительства земельного участка. Эта мера действительно в современных реалиях актуальна, поскольку нередко застройщик вынужден платить не только по договору технологического подключения к сетям на интересующем его земельном участке, но и выполнять навязываемые ему требования о строительстве или реконструкции технологических сетей на участке земли, который находится зачастую далеко за пределами объекта строительства. Плата за подключение на практике определяется чаще всего произвольно, в связи с чем планировать бюджет проекта представляется крайне сложно. Срок для внесения в Правительство РФ соответствующего проекта применительно к данному предложению обозначен в Плане как май 2010 года, однако до сих пор так и не был соблюден.
При этом постановлением правительства планируется утвердить типовые договоры о подключении и технологическом присоединении, на основании которых должны будут оформляться отношения между застройщиками и организациями коммунального комплекса (электросетевыми компаниями). Проекты таких договоров войдут в состав документации на проведение аукционов (при предоставлении земельных участков на аукционах).
При этом за нарушение установленных правил присоединения (подключения) будет установлена административная ответственность организаций коммунального комплекса и электросетевых компаний.
В случае комплексного освоения земельного участка, которое, напомним, планируется распространить на все виды строительства, а не только в случае жилищного строительства, как сейчас, технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, входящие в состав градостроительного плана земельного участка, должны будут действовать как минимум три года, а не два, как это имеет место в настоящее время.
К сожалению, практически все заявленные в Плане инициативы к настоящему моменту, судя по всему, далеки от осуществления. Анализируя предлагаемые Планом долгожданные изменения и при этом оценивая низкую степень его реализации к настоящему времени, невольно задаешься извечным вопросом: что же все-таки сильнее у нас в России – здравый смысл и понимание реальной потребности экономики или пресловутая бюрократия?
С другой стороны, предусмотренные Планом сроки едва ли изначально возможно было соблюсти – уж слишком многое в российском строительном секторе требует реформирования. 5 мая 2010 года министр регионального развития в своем докладе в рамках «Правительственного часа» в Государственной Думе упомянул, что работа над соответствующими законопроектами продолжается.
Остается надеяться, что облегчающие жизнь застройщиков изменения в законодательстве все-таки будут реализованы властями скорее рано, чем поздно, и тем более не останутся только лишь в виде некоего Плана.
Планом были предусмотрены кардинальные изменения в области земельного и градостроительного законодательства, и при этом установлены предельно сжатые сроки для внесения соответствующих проектов нормативных актов в Правительство РФ, большинство из которых, к сожалению, к настоящему времени уже было пропущено. План состоит из 52 предложений по совершенствованию госрегулирования в сфере строительства, разделенных на несколько блоков в зависимости от характера планирующихся изменений в законодательстве.
Рассмотрим ряд положений Плана, которые, без преувеличения, представляются значимыми для любого участника российской строительной отрасли.
«Земельные изменения»
Наиболее обсуждаемым моментом Плана является отмена деления земель в РФ на категории. Эту меру планируется осуществить не раньше декабря 2010 года путем внесения соответствующих изменений в Земельный кодекс РФ.
На данный момент в России существуют 7 предусмотренных Земельным кодексом категорий земель: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, энергетики, транспорта и земли иного специального назначения; особо охраняемых территорий и объектов; лесного фонда; водного фонда; земли запаса.
Отмена такого деления связана прежде всего с тем, что фактически оно дублирует институты территориального планирования и градостроительного зонирования и, по сути, представляется весьма бесполезным. Так, в настоящее время строительные компании часто сталкиваются с необходимостью изменения категорий земельных участков, чтобы они, в свою очередь, предусматривали возможность осуществления строительства на данных территориях. Процедура перевода земли из одной категории в другую сопряжена с получением большого количества разрешений и согласований, а потому занимает значительное время, затягивает реализацию всего строительно-инвестиционного проекта и является весьма затратной. Согласно предложенным властями нововведениям, возможность строительства на земельном участке будет определяться исходя из функциональных зон в документах территориального планирования, в том числе в генпланах, правилах землепользования и застройки, предусматривающих территориальные зоны, в которых определяется режим использования участков. Это, в свою очередь, безусловно, позволит ввести в оборот земли, которые ранее не использовались для целей строительства.
Власти предлагают также изменить и сам порядок предоставления земельных участков для целей строительства. Так, Планом предусмотрен запрет на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением случаев, исчерпывающий перечень которых должен быть установлен российским федеральным законодательством.
В настоящее время российское земельное законодательство предусматривает два способа приобретения для строительства земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности: с предварительным согласованием мест размещения объекта и без такового.
Пригодность земельного участка для строительства конкретного объекта определяется не только отнесением данного участка к категории земель, соответствующей целям такого строительства. Инвестору необходимо также определить возможность размещения предполагаемого объекта на земельном участке по градостроительным, экологическим, санитарным и иным нормам.
Уполномоченные органы власти в рамках территориального планирования, градостроительного зонирования и разработки проектов планировки территорий сами определяют возможность размещения объектов на конкретных территориях по градостроительным и иным нормам. В таких случаях при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и с зонированием территорий предоставление земельного участка должно происходить по общему правилу, без предварительного согласования места размещения объекта, то есть на торгах.
Однако в настоящее время такое зонирование территорий произведено не во всех регионах России, поэтому в большинстве случаев возможность размещения предполагаемого объекта на земельном участке определяется в индивидуальном порядке, то есть с предварительным согласованием места размещения объекта, при котором торги не проводятся. Именно в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объекта предоставление земельного участка осуществляется по заявлению заинтересованного лица, на основании которого уполномоченным органом производится выбор земельного участка для конкретных целей заявителя и на основании всех необходимых градостроительных, экологических, санитарных и иных норм. Именно эта процедура позволяет заинтересованному лицу еще до непосредственного приобретения права на земельный участок убедиться в том, что построить объект на выбранном участке возможно.
Сейчас же власти предлагают установить запрет на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением ряда случаев. Так, например, в качестве основания для предоставления земельных участков без проведения аукциона останутся случаи предоставления земли для ее комплексного освоения, которое включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории – строительство объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земли. Сегодня земельные участки в целях их комплексного освоения предоставляются исключительно для жилищного строительства. Однако План предусматривает отмену данного ограничения: после принятия соответствующих изменений в законодательные акты такое предоставление будет осуществляться в целях любого вида строительства.
Кроме того, уполномоченные на предоставление земельных участков органы в соответствии с Планом будут обязаны публиковать на официальных сайтах в сети Интернет информацию о наличии земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, что в значительной степени призвано упростить для застройщика поиск информации о «свободных» землях. В качестве срока для разработки данных новшеств в Плане обозначен июнь 2010 года – посмотрим, будет ли соблюден этот срок, поскольку по многим предложениям, заложенным в План, сроки, как отмечалось выше, к сожалению, уже пропущены.
Снижение административных барьеров
Еще одним существенным моментом Плана является реформирование системы экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. На данный момент это одно из немногих обозначенных в Плане направлений, которое получило реальное законотворческое развитие.
Так, Минрегионом разработан законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ», направленный на внедрение института негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, причем данным проектом, по сути, уравнивается юридический статус государственной и негосударственной экспертиз. Так, при наличии положительных результатов негосударственной экспертизы органами госвласти и местного самоуправления будет выдаваться необходимая для строительства разрешительная документация.
Однако данное правило не распространяется на объекты, строительные работы в отношении которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ, посольств, консульств и представительств РФ за рубежом, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также объектов, финансирование которых осуществляется полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов.
Аккредитация организаций негосударственной экспертизы будет осуществляться при условии страхования ими гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам в результате проведения некачественной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Определены минимальная страховая сумма – 50 млн рублей и минимальный срок страхования – 1 год. Плата за проведение негосударственной экспертизы будет взиматься в размерах и в порядке, которые предстоит установить российскому Правительству.
Проводить экспертизу на альтернативной основе предполагается уже во втором полугодии этого года.
Помимо этого Минрегионом был подготовлен проект приказа, отменяющего критерии отнесения проектной документации к типовой проектной документации. В настоящее время в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно, государственная экспертиза не проводится. Использовать такую проектную документацию в качестве типовой возможно лишь до истечения трех лет с момента получения положительного заключения государственной экспертизы. Это и другие ограничения планируется устранить.
Также Планом предусмотрено утверждение правительством перечня обязательных требований к зданиям и сооружениям и связанным с ними процессам проектирования, изысканий и строительства в рамках Федерального закона РФ от 30.12.2009 № 384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и отмена обязательной технической инвентаризации объектов капитального строительства с осуществлением технического учета только на основе проектной документации. Применительно к данным инициативам Планом установлен срок апрель-май 2010 года, однако соответствующие законопроекты пока так и не были подготовлены.
Планом предусмотрено также снижение административных барьеров и при получении разрешений на строительство. В частности, у застройщиков появится возможность осуществлять отдельные виды подготовительных работ, перечень которых должен быть утвержден Минрегионом, до непосредственного получения разрешения на строительство. Таким образом, приступить к реализации проекта можно будет до или в процессе прохождения через эту нередко затягиваемую уполномоченными органами процедуру.
В качестве инструмента, призывающего властей к сдерживанию административных барьеров, в Плане говорится о введении административной ответственности органов госвласти и местного самоуправления за необоснованный отказ в выдаче разрешения на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию, нарушение порядка и, главное, сроков выдачи таких разрешений, а также за истребование документов и проведение согласований, не предусмотренных российским градостроительным законодательством. Все эти без преувеличения долгожданные предложения должны быть также разработаны уже в июне 2010 года.
Подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения
Предусмотренные в Плане изменения в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Градостроительный кодекс должны устранить проблему злоупотребления электросетевыми компаниями и организациями коммунального комплекса своим доминирующим положением на рынке при подключении объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Будет установлен запрет на взимание с застройщика иной платы, кроме платы за подключение (технологическое присоединение), а также на установление требований к застройщику о проведении работ по строительству или реконструкции объектов инженерно-технической инфраструктуры и электрических сетей за пределами предоставленного застройщику для целей строительства земельного участка. Эта мера действительно в современных реалиях актуальна, поскольку нередко застройщик вынужден платить не только по договору технологического подключения к сетям на интересующем его земельном участке, но и выполнять навязываемые ему требования о строительстве или реконструкции технологических сетей на участке земли, который находится зачастую далеко за пределами объекта строительства. Плата за подключение на практике определяется чаще всего произвольно, в связи с чем планировать бюджет проекта представляется крайне сложно. Срок для внесения в Правительство РФ соответствующего проекта применительно к данному предложению обозначен в Плане как май 2010 года, однако до сих пор так и не был соблюден.
При этом постановлением правительства планируется утвердить типовые договоры о подключении и технологическом присоединении, на основании которых должны будут оформляться отношения между застройщиками и организациями коммунального комплекса (электросетевыми компаниями). Проекты таких договоров войдут в состав документации на проведение аукционов (при предоставлении земельных участков на аукционах).
При этом за нарушение установленных правил присоединения (подключения) будет установлена административная ответственность организаций коммунального комплекса и электросетевых компаний.
В случае комплексного освоения земельного участка, которое, напомним, планируется распространить на все виды строительства, а не только в случае жилищного строительства, как сейчас, технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, входящие в состав градостроительного плана земельного участка, должны будут действовать как минимум три года, а не два, как это имеет место в настоящее время.
К сожалению, практически все заявленные в Плане инициативы к настоящему моменту, судя по всему, далеки от осуществления. Анализируя предлагаемые Планом долгожданные изменения и при этом оценивая низкую степень его реализации к настоящему времени, невольно задаешься извечным вопросом: что же все-таки сильнее у нас в России – здравый смысл и понимание реальной потребности экономики или пресловутая бюрократия?
С другой стороны, предусмотренные Планом сроки едва ли изначально возможно было соблюсти – уж слишком многое в российском строительном секторе требует реформирования. 5 мая 2010 года министр регионального развития в своем докладе в рамках «Правительственного часа» в Государственной Думе упомянул, что работа над соответствующими законопроектами продолжается.
Остается надеяться, что облегчающие жизнь застройщиков изменения в законодательстве все-таки будут реализованы властями скорее рано, чем поздно, и тем более не останутся только лишь в виде некоего Плана.
Назад
Загрузка...