Правила предоставления земельных участков для строительства в городах пре-дусматривают предварительное согласование места размещения объекта не во всех случаях. Установление необходимости или отсутствия необходимости проведения предварительного согласования места размещения объекта имеет принципиально важное значение, поскольку законодательство связывает с этим различные правовые последствия. Нередко эти последствия бывают весьма не-гативными и приводят к потере участка и краху строительного проекта в целом.

Предоставление земельных участков для строительства в городах из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществ-ляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, преду-смотревшим два возможных способа такого предоставления:

с предварительным согласованием места размещения объекта;
без предварительного согласования места размещения объекта.

Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрен исчерпывающий перечень случаев, при которых предварительное согласование места размеще-ния объекта не проводится (п. 11 ст. 30 Земельного кодекса и аналогичная нор-ма в п. 2 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ):

при размещении объекта в городском или сельском поселении в соот-ветствии с градостроительной документацией о застройке и правилами земле-пользования и застройки (зонированием территорий);
в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяй-ственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивиду-ального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.

Отсюда следует, что во всех иных случаях предоставление земельных участков для строительства осуществляется с использованием процедуры предваритель-ного согласования места размещения объекта. Иными словами, для того, чтобы определить, нужно ли предварительное согласование места размещения объек-та, необходимо ответить на два вопроса:

утверждена ли в отношении данного земельного участка градострои-тельная документация о застройке;
утверждены ли в данном поселении правила землепользования и за-стройки.

Ответ на первый вопрос содержит Градостроительный кодекс РФ, согласно ко-торому градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя (п. 4 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ):

проекты планировки частей территорий городских и сельских поселе-ний. Под проектом планировки понимается градостроительная документация, разработанная для частей территорий городских и сельских поселений и опре-деляющая, в частности, красные линии и линии регулирования застройки, гра-ницы земельных участков, плотность и параметры застройки;
проекты межевания территорий, которые разрабатываются для застро-енных территорий и подлежащих застройке территорий в границах установлен-ных красных линий;
проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов пла-нировочной структуры городских и сельских поселений в границах установ-ленных красных линий или границах земельных участков (ст. 58–60 Градо-строительного кодекса РФ).

Ответ на второй вопрос содержится в Земельном и Градостроительном кодек-сах РФ, где под правилами землепользования и застройки понимают норматив-ные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие исполь-зование и изменения объектов недвижимости посредством введения градо-строительных регламентов, т. е. параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении гра-достроительной деятельности в пределах каждой зоны (ст. 1 Градостроительно-го кодекса РФ). Правила землепользования и застройки устанавливают порядок осуществления градостроительной деятельности на территориях поселений и включают в себя схему зонирования - графический материал (границы террито-риальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны) (ст. 39 Градостроительного кодекса РФ).
В качестве примеров правил землепользования и застройки можно привести Градостроительный устав города Казани и Правила землепользования и за-стройки в г. Новгороде.
Только в том случае, если на оба вопроса получены положительные ответы в местных органах архитектуры и градостроительства, проведение предваритель-ного согласования места размещения объекта не требуется.
Установление необходимости или отсутствия необходимости проведения пред-варительного согласования места размещения объекта имеет принципиально важное значение, поскольку законодательство связывает с этим различные пра-вовые последствия. Прежде всего существенным образом отличается порядок предоставления земельных участков для строительства, о чем свидетельствует таблица 1, составленная на основе ст. 30–32 Земельного кодекса РФ.
Как следует из таблицы, в обоих случаях требуется проведение работ по фор-мированию земельного участка и его государственный кадастровый учет. Од-нако на этом сходство заканчивается, в остальном между предоставлением зе-мельных участков с предварительным согласованием места размещения объек-та и без такового имеются только отличия.
Во-первых, при предварительном согласовании места размещения объекта ини-циатором предоставления земельного участка является гражданин или юриди-ческое лицо, заинтересованное в этом и обратившееся в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления с соответствующим за-явлением (п. 1 ст. 31 Земельного кодекса РФ).
Напротив, процедура предоставления без предварительного согласования места размещения объекта предполагает инициативу уполномоченного органа власти по формированию земельного участка и проведению торгов. Граждане и юри-дические лица соглашаются лишь принять участие в торгах, организованных органами власти в отношении уже сформированных земельных участков.
Во-вторых, предоставление земельных участков для строительства с предвари-тельным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а ограниченному кругу лиц - в постоянное (бессрочное) пользование (п. 3 ст. 30 Земельного кодекса РФ).
Напротив, без предварительного согласования земельные участки предостав-ляются как в собственность, так и в аренду (п. 2, п. 4 ст. 30 Земельного кодекса РФ).
В-третьих, отличается способ предоставления земельных участков. В случае предварительного согласования места размещения объекта принимается реше-ние уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправ-ления о предоставлении земельного участка (например, постановление или рас-поряжение администрации города). При этом в ст. 32 Земельного кодекса РФ ничего не говорится о проведении торгов или протоколах о результате торгов.
Напротив, если предварительное согласование места размещения объекта не производится, то земельный участок предоставляется, как правило, только на торгах (передача земельных участков в аренду (но не в собственность) без про-ведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предваритель-ной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка).
Отмеченные различия разумны и справедливы. С одной стороны, органы вла-сти, затратившие немалые средства на разработку градостроительной докумен-тации о застройке и правил землепользования и застройки, имеют возможность возместить эти расходы путем проведения торгов. С другой стороны, гражда-нин или юридическое лицо, «нашедший» этот земельный участок, а также за-тративший значительные время и средства на его выбор и формирование, пред-варительное согласование размещение объекта, имеет полное право на то, что-бы этот участок был предоставлен ему и никому иному.
Из приведенных положений с очевидностью следует, что предоставление зе-мельных участков с предварительным согласованием места размещения объек-та и без такового представляют собой две различные независимые процедуры, регулирующиеся различными нормами Земельного кодекса. Уполномоченные органы власти не могут трансформировать эти процедуры друг в друга или ис-пользовать элементы разных процедур по своему усмотрению. Например, нель-зя предоставить земельный участок на праве постоянного (бессрочного) поль-зования на торгах, равно как нельзя передать земельный участок в аренду на торгах после его выбора и предварительного согласования места размещения объекта.
На практике весьма часто также возникают вопросы в связи с толкованием п. 6 ст. 30 Земельного кодекса, согласно которому, если земельный участок сфор-мирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предос-тавление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 указанной статьи, т. е. путем проведения торгов.
Однако это не означает, что в случае, когда земельный участок выбран и сфор-мирован по заявлению конкретного лица, но ни за кем не закреплен, он должен выставляться на торги. В этом случае предусмотренный ст. 30–32 Земельного кодекса порядок выбора земельных участков для строительства и принятия ре-шения о предоставлении земельного участка для строительства оказывается из-лишним. В действительности в п. 6 ст. 30 Земельного кодекса имеется в виду ситуация, возникающая, например, при принудительном прекращении прав на земельный участок, отказе лица от права на земельный участок либо приобре-тении публичным образованием земельного участка в результате гражданско-правовой сделки (ст. 45, 52, 53 Земельного кодекса РФ). Именно в этих случаях в распоряжении уполномоченного органа оказывается сформированный и не закрепленный за конкретным гражданином или юридическим лицом земельный участок, который может быть предоставлен заинтересованным лицам для строительства на торгах.