Есть страны, законы в которых не меняются десятилетиями. Россия – не из их числа. Действующему Градостроительному кодексу весной исполнилось только шесть лет, а ему уже готова замена. В ноябре Государственная дума планирует рассмотреть во втором чтении новую редакцию кодекса. Однако вне зависимости от того, какой окажется окончательная редакция кодекса, суть ее, скорее всего, сохранится, и этот документ существенно изменит сложившиеся в градостроительстве традиции.

Законопроект вызвал у экспертов диаметрально противоположные отклики. На поправках настаивают московские архитекторы. В фонде «Институт экономики города», где разрабатывался законопроект, говорят, что поправки могут затронуть весьма широкий круг вопросов – в частности, полномочий различных уровней власти в сфере градостроительной деятельности, содержания документов и процедур их принятия, а также закона о введении в действие Градостроительного кодекса.
Закон процедурного характера…
С принятием нового Градостроительного кодекса немедленных перемен в градостроительстве не последует – в соответствии с проектом закона о введении кодекса в действие переходный период затянется на несколько лет. В этот подготовительный период органы власти должны будут разработать и принять акты территориального планирования в течение одного года после даты опубликования, в течение трех лет – концепции правового зонирования, в течение 5 лет – правила землепользования и застройки и, наконец, в течение 7 лет – генеральные планы поселений и городских округов. Но установлением «дед-лайнов» для разработки градостроительной документации дело не ограничивается.
«Новый кодекс в первую очередь – закон процедурного характера, – подчеркивает один из разработчиков законопроекта, директор направления «Реформы в сфере недвижимости» фонда «Институт экономики города» Эдуард Трутнев. – В отличие от действующей, предлагаемая редакция детально регламентирует действия органов власти, определяя не только сроки и порядок принятия документов, но и правовые последствия, которые наступают в случае невыполнения этой работы».

Всему свой порядок
Кодекс фиксирует до мелочей процедуры подготовки и утверждения всех типов документации в сфере градостроительной деятельности – от актов территориального планирования, описывающих инфраструктуру развития территорий, до градостроительных регламентов, в которых фиксируются возможные виды использования земельных участков и предельные параметры застройки.
Приведем один пример, касающийся процедуры проведения публичных слушаний при принятии правил землепользования и застройки. Эти правила определяют порядок деятельности органов местного самоуправления по регулированию застройки и деятельности физических и юридических лиц по использованию объектов недвижимости, порядок планировки территорий, границы территориальных зон и зон ограничений, а также содержат описание градостроительных регламентов.
Действующая редакция Градостроительного кодекса декларирует лишь право граждан участвовать в принятии решений путем организации общественных слушаний, а не обязанность органов власти организовывать такие слушания. После принятия нового кодекса публичные слушания должны стать обязательным этапом принятия нескольких видов документации (помимо правил землепользования и застройки, к ним относятся также акты территориального планирования и градостроительная документации по планировке территории).
Согласно кодексу, при принятии правил на публичные слушания отводится не менее двух месяцев. За это время местные органы власти обязаны, во-первых, проинформировать население о грядущих переменах с помощью выставок, выступлений в средствах массовой информации и т. п. и, во-вторых, организовать собственно публичное обсуждение, заблаговременно оповестив граждан о месте и времени его проведения: в будний день не позднее 18:00 или в выходной. Во время обсуждения должна вестись стенограмма или протокол, а по его итогам – внесены изменения в проект правил. Нарушение порядка проведения слушаний является одним из оснований для обжалования принятого документа. Таким образом, население, собственники и арендаторы объектов недвижимости получают дополнительную «страховку» от того, что рядом с ними будет воздвигнуто нечто неожиданное – здание или сооружение, появление которого способно ухудшить условия работы или проживания и негативно повлиять на стоимость недвижимости.
В силу своей жесткой регламентированности этот механизм защиты интересов собственников обещает быть эффективнее существующего.

На пользу инвестору
Вопросам подготовки и принятия правил землепользования и застройки (правовому зонированию) проект нового Градостроительного кодекса уделяет особое внимание. Это вполне обоснованно: недостаточная проработанность этих вопросов в действующей редакции кодекса привела к тому, что основные параметры застройки нередко согласовываются применительно к каждому участку отдельно. Такой «индивидуальный подход», с одной стороны, создает возможность для злоупотреблений и ущемления интересов других собственников, с другой – затрудняет процесс получения инвестором исходно-разрешительной документации. И, конечно, в ситуации, когда потенциальный застройщик может добиваться согласований по полтора-два года, ни о каком массовом строительстве (а значит, и «доступном жилье»), не может быть и речи.
«Инвестор должен получать уже подготовленный пакет документов: план земельного участка с указанием градостроительных регламентов, технические условия на подключение к коммуникациям, – разъясняет Эдуард Трутнев. – Тогда ему не придется собирать по 200 подписей, как это бывает сейчас. Достаточно будет, получив такой пакет документов, на определенной стадии согласовать проектную документацию на строительство».
Справедливости ради отметим, что «индивидуальный подход» к застройщикам все же останется. Если земельный участок сформирован до вступления в силу правил землепользования и застройки и имеет, например, слишком маленькие размеры или неудобную для застройки конфигурацию, его собственник или арендатор может ходатайствовать об отклонении от принятых правил в том, что касается высоты застройки или отступов от границ участка. Если ему удастся доказать, что такое отклонение необходимо для эффективного использования участка, не ущемляет права других лиц и соответствует техническим регламентам, разрешение отступить от установленных регламентов будет получено.

Личная ответственность
Взамен госэкспертизе?
В порядке согласования проектной документации на строительство также должно произойти важное изменение: отмена госэкспертизы (эта новация не распространяется на случаи, когда речь идет об особо опасных, технически сложных и уникальных объектах). Перед выдачей разрешения на строительство проектная документация должна проверяться на соответствие: а) градостроительным регламентам и линиям градостроительного регулирования и б) техническим регламентам либо, до их принятия, нормативным техническим документам. Первая обязанность возлагается на уполномоченный орган местного самоуправления. Вторая – на лицо, ответственное за проектирование, – главного архитектора или главного инженера проекта или же, по контракту с подрядчиком, на специализированную экспертную организацию. Обезличенная ответственность государственных органов за качество проектирования и строительства заменяется в кодексе персональной ответственностью частных лиц, в том числе имущественной. Однако это частное лицо должно обязательно быть членом саморег
улируемой организации и застраховать свои профессиональные риски, предусмотренные законопроектом. Это своего рода плата за снижение административных барьеров и упрощение процедур.
Конечно, чтобы получение инвестором исходной документации упростилось настолько, насколько того хотелось бы авторам законопроекта, и индивидуальные решения относительно параметров использования земельных участков стали скорее исключением, чем правилом, необходимо, чтобы работа по планировке территории и разработке градостроительных регламентов была выполнена. Существует ли гарантия того, что она будет выполнена в сроки, установленные законопроектом о введении Градостроительного кодекса в действие, ведь нынешняя редакция кодекса также требует подготовки всех этих документов? И все же городов, где они уже разработаны, совсем немного: для существенных сдвигов в этой сфере нужны политическая воля и реальные законодательные стимулы.
Разработчики нового кодекса полагают, что таким стимулом может стать ограничение возможностей публичной власти воздействовать на частных лиц – арендаторов и собственников недвижимости. Такое ограничение возникает, если по истечении установленных сроков (то есть одного года – для актов территориального планирования, 3 лет – концепций правового зонирования и т. д.) органы власти так и не примут и не обнародуют своих планов по развитию территории. Так, уже через год после вступления кодекса в силу отсутствие акта территориального планирования РФ, субъекта Федерации или муниципального района будет означать невозможность изъять, в том числе путем выкупа, или зарезервировать земельные участки и другие объекты недвижимости для государственных нужд – соответственно федеральных, региональных или муниципальных. Еще одним следствием подобного бездействия органов власти станет запрет на изменение границ земель различных категорий – лесного фонда, особо охраняемых территорий или земель сельхозназначения, расположенных за
пределами населенных пунктов. А отсутствие в течение пяти лет после вступления кодекса в действие правил землепользования и застройки приведет к еще более серьезным последствиям – прекращению предоставления земельных участков для строительства до тех пор, пока такие правила не будут приняты.
Эти меры должны подтолкнуть органы власти к разработке планов территориального развития, а по большому счету – способствовать возрождению градостроительной профессии.
Тем удивительнее, что главными критиками проекта оказались именно архитекторы.

Демонтирует действующую систему
Еще весной руководство Москомархитектуры, Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН) и Союза архитекторов России (САР) распространило заявление с требованием остановить работу над законопроектом. В нем отмечалось, что Градостроительный кодекс необходимо привести в соответствие с другими федеральными законами (в частности, Земельным кодексом) и отразить в нем практический опыт последних лет, уменьшив тем самым декларативность документа. Однако решить эту задачу предлагалось путем поправок в действующую редакцию – чтобы сохранить преемственность основных принципов, понятий и норм, заложенных в кодексе. Новый же вариант, по мнению авторов заявления, «до основания демонтирует сложившуюся систему правового регулирования».
Парадоксально, но наиболее резкой оценки заслужили именно те принципы, которые сторонники нового кодекса считают шагом вперед по сравнению с действующим законодательством: четкое определение процедур подготовки градостроительных решений, развитие норм правового зонирования, отмена государственной экспертизы. Критики документа полагают, что в результате местные органы власти лишатся возможности учитывать в правовых актах особенности региона, а отсутствие госэкспертизы приведет к неминуемым ошибкам при проектировании – особенно в Москве, городе со сложными коммуникациями, непростой геологией и сложившейся исторической застройкой. Насколько справедливы эти опасения?
Как выяснилось, среди архитекторов нет единого мнения по этому вопросу. «Я не понимаю, почему многие критикуют законопроект, – удивляется академик РААСН Юрий Бочаров. – В основном он отвечает современным задачам. Хотя столица, действительно, должна проектироваться на других основаниях». Проблему он видит вовсе не в грядущем исчезновении госэкспертизы: «Мне кажется, что Москва должна разрабатываться по заданию федерального правительства, в то время как в кодексе она отдана на разработку местной власти. Вопросы градостроительства в столице должны решаться совместно федеральными и местными властями, потому что этот субъект важнее других субъектов Федерации. Кроме того, вопросы проектирования в Москве должны решаться с учетом потребностей всего региона – то есть не только Москвы, но и Московской области. Сейчас этого нет, и, хотя у Москвы и области общие коммуникации, местные власти строят «кольца» – кольцо в городе, кольцо в области – вместо того, чтобы строить «радиусы».
Между тем в утверждении о «демонтаже» есть доля правды. В силу того, что действующий кодекс носит общий характер, градостроительное законодательство, различное в разных регионах, почти неизбежно вступит в противоречие с новой редакцией Градостроительного кодекса, которая уточняет и расширяет прежние положения закона. Это означает необходимость пересмотра многих законодательных актов субъектов Федерации – исключение составят законы регионов, успевших сориентироваться на принятие этого документа. В этом смысле система, конечно, «демонтируется». Главный архитектор Москвы Александр Кузьмин на одной из пресс-конференций обрисовал ситуацию трагически: по его словам, с принятием кодекса «все существующие в субъектах Федерации градостроительные кодексы и законы придется отмести и начать работу заново».
Дело, однако, не в том, что у законодателей прибавится работы (тем более что в части, не противоречащей кодексу, ранее принятые генпланы городов продолжат действовать). Принятие законопроекта задаст местным властям жесткие рамки, уменьшит число «степеней свободы» в определении процедур принятия градостроительных решений. Вопрос переходит в политическую плоскость.