О роли градостроительного плана в согласовании строительства

Необходимость собирать тома разрешений в ходе согласования девелоперского проекта не только усложняет процесс и создает поле для коррупции, но иногда ставит под сомнение саму реализацию проекта. В итоге к практике получения разрешений на строительство перед самой сдачей объекта в эксплуатацию вынужден прибегать практически каждый петербургский девелопер, иначе срок реализации его проектов может сдвинуться на два-три года.
Права и обязанности застройщика и органа, полномочного выдавать разрешение на строительство, реконструкцию или капитальный ремонт, описаны достаточно подробно. Тем не менее трудности, с которыми сталкивается застройщик, совершенно несопоставимы по масштабам с процедурой, отраженной в статье Градостроительного кодекса (ГК).

Разрешение до строительства

Одним из основных документов, требуемых для получения разрешения, является градостроительный план, который, в свою очередь, считается конечным документом планирования территории – после генерального плана, правил землепользования и застройки и проекта планировки.Учитывая, что процесс согласования и утверждения градостроительной документации может занимать годы, логично предположить, что выдача градостроительного плана могла бы производиться на основании заявления застройщика в отсутствие завершенной документации более высокого порядка. Такое право застройщика предусмотрено пунктом 17 статьи 46 ГК.Но застройщики нечасто прибегают к этой норме. Возможно, они помнят о том, что при обращении за градостроительным планом в отсутствие проекта планировки территории (ППТ) у властей может возникнуть естественное желание переложить обязанность разработки ППТ на застройщика. Стоит учитывать и традиционное нежелание застройщиков вступать в конфронтацию с властями.
Можно также предположить, что застройщики чаще могли бы обращаться за планом в отсутствие ППТ, если бы были уверены, что в случае отказа смогут в судебном порядке принудить чиновников выдать им градостроительный план. Но для этого необходима сложившаяся судебная практика.

Такого рода споры уже рассматривались арбитражными судами Северо-Западного округа. И хотя практику по этому вопросу нельзя назвать окончательно сложившейся, ряд примеров подтверждает возможность использования судебной защиты права застройщиков на получение градостроительного плана без разработки ППТ.Так, по делу № А56-8730/2009 собственник земельных участков, компания «СМУ-2», оспорила отказ КГА Санкт-Петербурга выдать ему градостроительные планы. В своем отзыве КГА Санкт-Петербурга сослался на несоответствие заявления собственника участков требованиям статьи 44 ГК, определяющей содержание градостроительного плана. По мнению комитета, отсутствие проекта планировки территории не позволяет заполнить градостроительный план в должном порядке, что делает невозможным его выдачу до разработки ППТ.Суды первой и апелляционной инстанции согласились с КГА Санкт-Петербурга, после чего собственником участка была подана кассационная жалоба. Федеральный арбитражный суд округа, рассмотрев доводы сторон, установил, что ГК допускает выдачу градостроительного плана в качестве отдельного документа и не содержит перечня документов, требующихся от заявителя. Такой перечень определен действовавшим на тот момент распоряжением КГА, которое также не содержит указания на необходимость утверждения ППТ, в состав которой входит земельный участок, по которому испрашивается градостроительный план.
Это и несколько похожих постановлений кассационной инстанции представляются крайне полезными для формирования общего направления судебной практики.

От государственного  частному

Не менее принципиальным для получения разрешения на строительство документом является положительное заключение государственной экспертизы. В соответствии со статьей 49 ГК предметом госэкспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе требованиям санитарно-эпидемиологическим, экологическим, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. А также оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регла­ментов.
Как можно заметить, каждый приведенный вид экспертизы может быть осуществлен без вмешательства властных органов, то есть такая экспертиза может и не быть государственной.
Как известно, в настоящее время негосударственная экспертиза проектной документации уже существует и носит факультативный характер. Можно предположить, что законодатель рассматривал такое положение как некую ступень на пути к передаче соответствующих функций негосударственным организациям.
Косвенно это подтверждает тот факт, что в начале 2010 года правительством России был разработан ряд мер, призванных реформировать сферу правового регулирования строительной области. Одним из наиболее интересных предложений стала идея допущения выдачи разрешения на строительство на основе лишь негосударственной экспертизы правовой документации, что также может положительно повлиять на сроки реализации строительных проектов.

В ожидании реформы

Достойной упоминания также кажется возможность проведения застройщиком некоторых видов работ до получения разрешения на строительство. Если вернуться к функции разрешения на строительство, следует вспомнить, что согласно 51 статье ГК оно подтверждает соответствие проектной документации данным градостроительного плана. На мой взгляд, риски, устраняемые получением разрешения на строительство, условно можно разделить на собственно риски нарушения проектной документацией градостроительных и иных ограничений, распространяющихся на земельный участок, где предполагается строительство, и риски специальные – жизни и здоровью людей.Первая группа рисков относится скорее к бизнес-рискам, которые могут находиться вне поля зрения госорганов без какой-либо существенной угрозы общественным интересам. В отношении второй группы рисков такие компромиссы невозможны. Строго говоря, многие застройщики руководствуются этой логикой на практике, а органы, надзирающие за соблюдением законности в этой области, в лучшем случае малоэффективны, что также дает основания говорить о необходимости сужения их зоны ответственности.
Задача определить круг работ, которые могут производиться без получения разрешения на строительства, была поставлена правительством России в рамках совершенствования законодательства в строительной сфере со сроком исполнения до июля 2010 года одному из ответственных ведомств (Минрегиону России).
Хотелось бы надеяться, что и Минрегион, и другие ведомства закончат подготовку своих предложений по совершенствованию законодательства с незначительной задержкой и внесенные ими предложения позволят частично снять проблему сроков получения разрешения на строительство.

Александр Корниченко, руководитель практики недвижимости юридической фирмы «Дювернуа Лигал»