Государственно-частному партнерству необходима локализация

Существующее инвестиционное законодательство Санкт-Петербурга на протяжении последних 15 лет вполне удовлетворительно регулирует инвестиционный процесс в городе. Однако некоторые проблемы, особенно остро вставшие в связи с кризисом, остаются нерешенными.

Одна из таких проблем – создание социальной инфраструктуры города. Ведь параметры инвестиционного проекта формирует инвестор, заинтересованный прежде всего в доходности будущего объекта. Таким образом, недоходные социальные объекты, важные для жизни города, создаются по остаточному принципу. Пытаясь заинтересовать инвесторов в создании таких объектов, правительство Петербурга создает льготные условия работы с ними – например, целевое предоставление или установление специальной (отличной от рыночной) стоимости земельных участков. Однако это приводит к целому ряду злоупот­реблений. Воспользовавшись льготами при строительстве, например, парковки или спортивного объекта, заявленных как некоммерческие, инвестор в итоге строит торговый центр или фитнес-клуб. Причем город никаким образом не может повлиять на этот процесс, ведь основа нашего законодательства – право собственности инвестора на созданный объект. Это право предполагает определение самим собственником функционала объекта. Таким образом, все соглашения о будущем назначении объекта остаются «джентльменскими», что, конечно, является не самой надежной базой для инвестиционного процесса.

Для регулирования создания ло­кальных объектов социальной инфраструктуры, важных для градостроительной политики города, правительство Петербурга решило использовать уже существующий закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Однако закон этот ориентирован на создание крупных проектов городского масштаба с использованием механизмов проектного финансирования. Это обуславливает громоздкую процедуру подготовки документации и проведения конкурса, что делает закон практически непригодным для локальных проектов.

Таким образом, мы пришли к необходимости реформирования существующего законодательства Санкт-Петербурга для реализации локальных проектов ГЧП. Сегодня мы предоставляем для обсуждения проект закона о внесении изменений в закон о ГЧП. Эта схема будет утверждена на уровне постановления правительства. Сейчас мы готовы ее корректировать и выслушивать практические предложения от девелоперов, инвесторов и консультантов.

Существующие экономические реалии заставили многие страны изменить свою политику в отношении проектов ГЧП: сейчас во всем мире происходит отказ от гигантских проектов. Это позволяет нам сосредоточиться на малых проектах. Хотелось бы рассказать о планах администрации Санкт-Петербурга в области развития социальных проектов.

Один из важнейших проектов – строительство и реконструкция мусороперерабатывающего завода в Янино. Строительство этого завода позволит улучшить экологическую ситуацию в городе. Скорее всего, этот проект будет осуществляться по схеме ГЧП. Предполагаемая мощность завода не менее 350 тонн мусора в год, а глубина переработки не менее 75%. Ориентировочная стоимость объекта – 200 млн евро. Работы в этом направлении ведутся очень активно: уже определен возможный список финансовых инвесторов, разработан проект финансовой модели, подготовлен обзор технологий, создан список возможных операторов проекта. Ведется подготовка конкурсной документации.

Если говорить о планах города в области развития локальных проектов, в первую очередь это – объекты здравоохранения. Хочется отметить проект реконструкции и последующей эксплуатации детского госпиталя во Фрунзенском районе, проект создания центра гемодиализа, проект строительства детского многопрофильного госпиталя в Приморском районе. В планах также создание объектов дошкольного образования: сейчас нам надо ликвидировать последствия демографического провала, во время которого остановилось развитие дошкольных учреждений. Все эти проекты находятся в стадии ранней проработки.

Совершенствование закона о ГЧП – нормальный процесс доработки правовых норм в соответствии с изменившимися экономическими реалиями. ГЧП является перспективной схемой развития инвестиционного процесса в городе, одинаково пригодной для крупных, средних и малых проектов.

Развитие ГЧП-проектов в Санкт-Петербурге требует изменения нормативно-правовой базы на всех уровнях – начиная от закона о ГЧП заканчивая подзаконными актами, постановле­ниями правительства и так далее.

Проект закона предлагает упрощенную схему реализации локальных ГЧП-проектов, которая схожа с уже устоявшейся схемой реализации инвестиционных проектов в рамках закона Санкт-Петербурга № 28243 о порядке предоставления объектов недвижимости для инвестиционной деятельности. Мы постарались максимально приблизить схему реализации ГЧП-проектов к уже существующей схеме реализации инвестиционных договоров.

Инициировать проекты ГЧП смогут как полномочные органы госвласти, осуществляющие деятельность в социально-значимой сфере (например, комитеты по здравоохранению, по культуре и спорту и так далее), так и потенциальные инвесторы – физические и юридические лица. Для этого необходимо подготовить обращение, содержащее примерные параметры ГЧП-проекта. Оно будет направляться в единый полномочный орган (возможно, это будет комитет по строительству или комитет по инвестициям). Этот единый орган государственной власти по принципу «единого окна» займется сбором всех необходимых документов и согласований. После сбора документов готовится заключение, содержащее вывод о возможности реализации проекта. Мы также видим необходимость создания совещательного органа, куда войдут представители различных органов исполнительной государственной власти: для оценки заключения и окончательных выводов. На основании этого решения город будет готовить полный пакет документов и формировать готовые для строительства земельные участки.

В качестве основной формы участия Петербурга в проекте ГЧП предполагается плата за доступность, максимально возможный размер которой город определяет на стадии подготовки конкурсной документации. Одна из возможных форм участия инвесторов в конкурсе – предложения по уменьшению размера такой платы. На основании конкурса будет заключаться соглашение о реализации ГЧП-проектов. По завершении строительства и получении разрешения на ввод инвестор оформляет право собственности на объект недвижимости и город начинает осуществлять плату за доступность, то есть фактически возвращать инвестору потраченные им деньги. В случае изменения назначения объекта город вправе потребовать штраф в размере тех средств, которые были выплачены в качестве платы за доступность.

Алексей Луняк, начальник управления экономической и инвестиционной политики КУГИ:

Для того чтобы предполагаемая схема взаимодействия по готовящемуся законопроекту была более понятна, КУГИ подготовил конкретный пример, демонстрирующий ее возможное применение – проект строительства паркинга в Приморском районе. Паркинг общей площадью 14,1 тыс. кв. м рассчитан на 295 машино-мест. Собственность регистрируется на инвестора, который обязан предоставить в аренду парко-места определенным категориям граждан. Зафиксировав внутреннюю ставку на уровне 20%, мы вышли на стоимость реализации около 10 тыс. рублей за одно парко-место. Предполагается, что проект реализуется инвестором либо за счет собственных средств, либо при частичном банковском участии (не более 30%). Мы сознаем, что ставка реализации проекта получилась выше рыночной: никто не будет пользоваться паркингом в спальном районе за 10 тыс. рублей. Поэтому инвестору необходимо компенсировать социальную нагрузку паркинга. В качестве платы за доступность город гарантирует компенсацию ставки в объеме 5 тыс. рублей, что позволит снизить арендную плату до уровня актуальных сегодня ставок. Таким образом, сумма компенсации за 20 лет будет сопоставима со стоимостью строительства самого объекта.

Мы считаем, что подобная схема может стать альтернативой бюджетному строительству. Преимуществом этой схемы для города является отсутствие единовременной бюджетной нагрузки, ведь компенсация выплачивается частями.

Финансирование девелоперов, участвующих в проектах государственно-частного партнерства, может быть интересно банкам уже сегодня. Сейчас при финансировании проектов банки находятся в условиях неопределенности – это и неопределенность себестоимости проекта, и неопределенность спроса. Механизм платы за доступность частично снимает фактор неопределенности будущих финансовых потоков.

Если город создаст неадекватные условия для тендера, который будет предложен девелоперам, он получит неадекватно высокую цену своей компенсации – платы за доступность. Поэтому необходимо расширить возможности инвестора в сфере привлечения капитала, дать ему возможность привлечения проектного финансирования. Таким образом, все окажутся в выигрыше: и банки, и девелоперы, и город. Город понизит свои будущие расходы, банки смогут финансировать процесс, а девелоперы получат объекты.

Для того чтобы создать адекватную схему работы по привлечению заемного капитала в проекты ГЧП, администрации города стоит пообщаться с юристами банков, которые впоследствии дают свои заключения в отношении документов для кредитного комитета. Процедуры закона и процедуры банка не всегда совпадают между собой. И девелопер может получить отказ в кредитовании только из-за этого несоответствия. Городу стоит позаботиться об этом заранее – еще до принятия закона.

На мой взгляд, самый критичный вопрос – это вопрос о компенсации инвестору. Важно четко определить механизм определения уровня компенсации, при котором частному инвестору будет выгоден проект.

На Западе есть термин «стоимость общественных интересов» – этот показатель выражается в деньгах. Обычно стоимость общественных интересов равна стоимости строительства объекта, необходимого городу, плюс стандартная нормативная прибыль. Но в предлагаемой схеме расчет этой компенсации более сложен: необходимо не только посчитать стоимость общественных интересов, но и рыночную стоимость объекта, включая фактор неопределенности из-за кризиса.

Банкам, безусловно, интересно работать с проектами ГЧП, ведь наличие целевой программы и соглашения с городом является наилучшим и наиболее понятным банкам залогом. Однако мне кажется, что работать с каждым маленьким проектом индивидуально слишком расточительно.

Для маленьких проектов государственно-частного парт­нерства стоит разработать городскую программу. Например, строительство парковок в различных районах города можно рассмат­ривать как большой проект – создание 100 парковок в Санкт-Петербурге.

Комплексный подход позволит найти консорциум банков, готовых финансировать этот проект, привлечь юристов, консультантов, подготовить необходимые документы. А дальше останется только найти нужное количество инвесторов, которые будут реализовывать составляющие этого большого проекта. Это обеспечит огромную экономию на транзакционных издержках, которые непосильны для малого и среднего бизнеса. Плюс мы получим абсолютно понятный продукт для банков – кредитование девелоперов для создания парковки под гарантии города. В этом случае для малых проектов государственно-частного партнерства можно будет применять те же механизмы, которые работают для крупных проектов, а также внести элементы конкурса.

В случае если с малыми проектами будут работать по комплексной схеме, у инвесторов проектов государственно-частного парт­нерства появится еще один способ привлекать дополнительное финансирование – инфраструктурные облигации.

Сейчас вышел проект федерального закона об инфраструктурных облигациях – ценных бумагах, эмитируемых с целью привлечения средств для финансирования создания или реконструкции инфраструктуры. Такие ценные бумаги могут быть выпущены не только концессионером, но и государством, и банком. Для выпуска таких облигаций прописаны довольно жесткие условия. Например, проектная компания, учрежденная для реализации инфраструктурного проекта, должна владеть не менее чем 51% долей акций, размер выпуска не должен превышать 10‑кратный размер уставного капитала. Заявлены требования по целевому использованию этих денежных средств, обсужден конт­роль за использованием денежных средств в процессе деятельности компании.

Вопрос государственных гарантий прописан четко: государство в любом случае предоставляет государственную гарантию под залог акций долей этой компании. Прописаны также льготы по налогу на имущество и налогу на прибыль.

Эти облигации могут помочь не только крупным ГЧП-проектам, но и небольшим проектам при условии использования комплексного подхода.

Использование инфраструктурных облигаций позволит привлечь к проектам государственно-частного партерства институциональных инвесторов, особенно заинтересованных в долгосрочных вложениях. Например, пенсионные фонды готовы инвестировать средства на 20–30 лет. Для них инфраструктурные облигации под гарантии государства станут интересным инструментом.

Дмитрий Куракин, заместитель председателя КУГИ:

Спасибо всем собравшимся за интересные замечания. Сегодня было высказано много хороших идей, которые помогут нам усовершенство­вать проект закона и облегчить его будущее применение.

Но главный итог сегодняшнего круглого стола – продемонст­рированный взаимный интерес трех сторон процесса государственно-частного парт­нерства: власти, бизнеса и капитала. Готовность к диалогу позволит нам создать механизм, который будет понятен и удобен всем участникам ГЧП.