Партнерство с осложнениями

В последние несколько лет сотрудничество государст­венных органов с частным бизнесом в различных проектах широко распространено. На прошедшем в сентябре форуме ProEstate этому вопросу была посвящена целая панельная дискуссия. Что и понятно. Без помощи государства инвесторам и так было нелегко двигать проектами комплексного освоения территорий. А в условиях кризиса – особенно.

В Санкт-Петербурге реализован целый ряд крупных инфраструктурных проектов на основе государственно-частного парт­нерства – ГЧП. Некоторые уже функцио­нируют. Например, «Пас­сажирский порт Санкт-Петербург», в котором фарватер расчищали на средства федерального бюджета, а намывали территорию и строили причалы на частные деньги компаний, входящих в группу First Quantum. Затем администрация Санкт-Петербурга должна выкупить территорию под портом, портовые сооружения и оператора порта – компанию «Пассажирский порт Санкт-Петербурга». Новый терминал аэропорта «Пулково» тоже будет построен по схеме ГЧП, право на реконструкцию и управление воздушными воротами Петербурга в июне выиграл консорциум инвес­торов, созданный ВТБ и немецкой Fraport, который получит аэропорт в управление на 30 лет уже в следующем году.

Но есть и негативные примеры. Сроки выделения средств из инвес­тиционного фонда на строительство Орловского тоннеля под Невой, например, сдвинулись на два года, сам проект подорожал на 21,3 млрд рублей. Западный скоростной диаметр пока строится только на деньги федерального и городского бюджетов. В начале этого года подписание договора с концессионером также было перенесено на два года, что тормозит развитие сразу нескольких крупных проектов развития территорий, успех которых зависит от ЗСД, – самый крупный из них «Морской фасад».

Пока не продвигается и проект Надземного экспресса. Не началось и строительство некоторых крупных кварталов, которые были переданы городом инвесторам под проекты комплексного освоения.

Неработающий механизм

Иногда в вопросах применения ГЧП чиновники и девелоперы проявляют единодушие. По словам председателя Комитета по инвес­тициям и стратегическим проектам (КИСП) Максима Соколова, ГЧП является единственным способом развивать инфраструктуру во время кризиса.

Уверен в этом и президент «Ренова-Строй-Групп» Вениамин Голубицкий, компания которого строит в Екатеринбурге квартал на 9 млн кв. м жилья и еще 4 млн кв. м другой недвижимости. Он считает, что в виде ГЧП в России создана достаточно продвинутая и успешная стратегия борьбы с кризисом. Похожего мнения придерживается и Елена Николаева – президент Национального агентства мало­этажного и коттеджного строительства.

Соглашаются с этим и западные строительные компании. По словам генерального директора финской строительной компании NCC (реализовала проект строительства Юго-западных очистных сооружений) Юусо Хиетанена, схема, которая используется при ГЧП в Санкт-Петербурге, распространена в Скан­динавии и Финляндии. По ней инвестор отвечает за строительство, а потом за управление построенным объектом, что позволяет ему вернуть свои средства. Иногда он передает право на управление объектом своим партнерам.

Впрочем, единодушие заключается и в том, что работает ГЧП далеко не всегда. И в первую очередь из-за несовершенства федерального законодательства. Дело в том, что в России ГЧП допускается лишь в виде концессии, которая предполагает, что объект может находиться только в собственности государства, что, конечно, отпугивает многих потенциальных инвесторов, отмечает г-н Соколов.

Руководитель практики недвижимости юридической фирмы «Дювернуа лигал» Александр Корниченко добавляет, что закон «О концессионных соглашениях» ограничивает еще и перечень объектов, которые могут быть построены по схеме ГЧП. В него входят, например, автомобильные дороги, железнодорожная и авиационная инфраструктура, гидротехнические сооружения и объекты образо­вания.

Участники рынка ГЧП отмечают, что получить финансирование из федерального бюджета очень тяжело. Елена Николаева из Национального агентства малоэтажного и коттеджного строительства сетует, что если даже губернаторы иногда жалуются на сложности работы с федеральными деньгами, то что делать предпринимателям.

Чиновники тоже плачут

Представители региональных адми­нистраций действительно не в восторге от работы федеральных властей, которые они обвиняют в нерасторопности и бюрократизме. Кроме того, очень сложно привлечь федеральные средства для создания инфраструктуры, необходимой для участия инвесторов в ГЧП, говорит Максим Акимов, заместитель губернатора Калужской области. Этот субъект федерации решил для проектов государственно-частного партнерства создать инфраструктуру промышленных парков, в которых должны разместиться, например, производители автокомпонентов. По словам г-на Акимова, Инвестиционный фонд РФ может выделить деньги только под четкую финансовую модель, в которой будут учтены денежные потоки инвестора. В результате в Калуге привлекли в качестве частного партнера госкорпорацию ОАО «Корпорация развития Калужской области», которая обеспечила финансовые потоки. «25 декабря правительственная комиссия одоб­рила проект. Сегодня (4 сентября) паспорт проекта не завизирован Минэкономразвития, соглашение не подписано, а 10 млрд рублей, которые завизированы на этот год в федеральном бюджете, переходящими на следующий год не будут», – пожаловался чиновник участникам панельной дискуссии.

Похожие проблемы и в Улья­новской области. Первый заместитель председателя правительства Ульяновской области Владимир Козин говорит, что в этом году его регион получил на создание инфраструктуры для промышленных предприятий 279 млн рублей. Но решение о выделении этих денег было принято только 28 августа, то есть деньги поступят только в сентябре. А работа начнется лишь в ноябре из-за того, что нужно сформировать проекты и технические задания, заключить муниципальный контракт и т. д. В результате местные власти успеют создать часть инфраструктуры, кроме транспортной, недофинансированные деньги придется возвращать, а потом искать новые источники финансирования. «Вот пример, как выделяются федеральные деньги. Капитальные затраты должны финансироваться с февраля, а конкурсы разыгрываться – в ноябре. У нас же понимание, куда пойдут деньги, возникает только в августе», – заявляет он.

Председатель петербургского комитета по инвестициям Максим Соколов говорит, что чиновники понимают несовершенство федерального законодательства и на уровне субъектов федерации принимают законы о ГЧП. При этом, по оценкам юристов, петербургский закон «О государственно-частном партнерстве» предполагает гораздо более широкий спектр отраслей, в которых проекты могут реализовываться по схеме ГЧП. Например, г-н Корниченко указывает на то, что туда входят объекты связи. Кроме того, объекты могут быть построены не только по концессии, но и переданы инвестору в собственность. Впрочем, город иногда оставляет за собой право получить этот объект по истечении определенного времени.

Еще одним отличием от федерального законодательства является более гибкая форма извлечения городом доходов из объекта ГЧП. Если федеральный закон предполагает только получение прибыли, то петербургская администрация может заключать с инвестором договор на поставку каких-либо товаров и услуг по определенным ценам.

Что нужно инвестору?

Потенциальные инвесторы сходятся во мнении, что механизмы ГЧП нужно сделать более понятными для бизнеса. Г-н Хиетанен из NCC отмечает, что еще на этапе планирования проекта очень важна и коммуникация между будущими партнерами. С самого начала все знания, которые накоплены разными участниками, должны учитываться в ходе подготовки конкурса, говорит он. Важно понимать, каким образом будет выстроен проект. «Нужно улучшать критерии отбора и более четко прописывать возможности выхода из проекта. Все должно быть четко и прозрачно. Если для реализации проектов будут созданы прозрачные условия, мы готовы в них участвовать, несмотря на усиление рисков валютных колебаний», – заявляет г-н Хиетанен.

В качестве примера возможного взаимодействия государства и бизнеса по строительству жилья и социальной инфраструктуры Вениамин Голубицкий приводит «длинные» кредиты от Внешэкономбанка (ВЭБ) под гарантии муниципалитетов или субъектов федерации. Кроме того, создание инфраструктуры под строительство новых районов государство может профинансировать напрямую, через Фонд развития жилищного строительства. Подогреть спрос населения на новые квартиры, по его мнению, можно с помощью компенсации части ставки по ипотечным кредитам с помощью АИЖК. В результате государство окажется только в выиг­рыше из-за увеличения рабочих мест и налоговых поступлений от физических и юридических лиц, уверяет г-н Голубицкий.

Сама конструкция концессионных соглашений пока достаточно тяжеловесна, подготовка всех документов занимает около года, отмечает Анатолий Маховиков, первый заместитель главы администрации города Перми. При этом она не является гибкой, что очень важно для инвестора, который соглашается на долгосрочное парт­нерство с администрацией города или облас­ти. Если договор подписывается на 30 лет, нужно дать понять компании, что его условия будут выгодными на протяжении этого времени.

Но, несмотря на такие сложности, в Перми уже есть успешные примеры привлечения к ГЧП малого и среднего бизнеса: город по конкурсу заключил договоры с частными инвесторами на реконструкцию и управление несколькими детскими садами.

Отметим, что существует такая идея применения ГЧП и в Петер­бурге – в Смольном с начала лета согласовывается проект постановления губернатора о партнерстве города со средним и малым бизнесом. Планируется, что город на паях с инвесторами займется реализацией социально-значимых проектов, например строительством паркингов, образовательных, медицинских и спортивно-оздоровительных объектов. Остается придумать только, каким образом город и бизнес будет совместно их эксплуатировать.

Добиться совпадения интересов государства и бизнеса – очень сложный процесс, отмечает замес­титель генерального директора СПбГУ «Агентство стратегических инвестиций» Виктор Афонин, который участвовал в подготовке инвестиционного конкурса на строительство нового аэропорта «Пулково». «Чиновники и коммерсанты думают по-разному и по-разному принимают решения», – говорит он. Однако найти точки соприкосновения можно, уверен чиновник, и показателем является как раз проведение конкурса по «Пулково». Правда, реализации этого проекта помогло условие, при котором инвестор начинает управлять действующим аэропортом уже со следующего года и будет контролировать сущест­вующие финансовые потоки.

Инфраструктурные ценные бумаги

Чиновники могут привлечь частных инвесторов не только на готовую инфраструктуру, но и для ее создания, уверены консультанты. В частности, в России созданы условия для выпуска инфраструктурных облигаций, отмечает менеджер департамента финансового консультирования петербургского филиала «Делойт и Туш СНГ» Антон Вайшнурс. Такие облигации на 40 млрд рублей уже выпустила РЖД и практически на 100 млрд рублей – «Транснефть».

На Западе такой инструмент является достаточно популярным. Примерно 60% инфраструктуры в США создается муниципалитетами и регионами, без привлечения федеральных денег. Их отличие от российских облигаций является то, что основным обеспечением является денежный поток, который генерирует объект инфраструктуры. Они полностью освобождены от налогов, что делает их привлекательным финансовым инструментом для вложений физлиц, которые видят, что на их средства строятся дороги и больницы и могут на этом заработать.

Впрочем, в России для эффективного использования этого инструмента необходимо внести изменения в закон «О концессиях», где написано, что нельзя передавать в залог по концессионному объекту право на получение будущего денежного потока. И в закон «Об акционерных обществах», который утверждает, что в залог можно передавать ценные бумаги и движимое имущество, а не имущественные права. Не добавляет оптимизма и опыт Казахстана, где по одному из выпусков инфраструктурных облигаций был допущен дефолт.

По словам г-на Соколова, министерство финансов России пока не хочет выступать гарантом по таким облигациям и очень скептически относится к этому инструменту. А без обеспеченности и гарантий со стороны федеральных структур, а также возможностей региональных бюджетов этот инструмент вряд ли станет эффективным.